Сущность
бюджетных отношений, их структура и состав.
Исторический
опыт и практика формирования бюджетных систем в различных странах, в том числе
в странах с развитой рыночной экономикой, свидетельствуют о том, что несмотря
на разнообразие бюджетных моделей, все они формировались под влиянием поиска
оптимального взаимодействия между бюджетами разного уровня, которое
обеспечивало бы финансовую самостоятельность каждого субъекта власти в едином
государстве. В России этот процесс начался одновременно со становлением
демократического государства и является одним из ключевых факторов
экономического и политического развития страны. Одной из важнейших особенностей
России является наличие в ее политическом, экономическом и правовом
пространстве такого понятия, как федерализм в отношениях между центральным
органом власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и
функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов
централизации и децентрализации. Однако приходится констатировать, что
бюджетный федерализм в России в условиях перехода к рыночной экономике в полной
мере еще не реализован. Особое беспокойство вызывает то обстоятельство, что
несмотря на предпринимаемые меры по внесению соответствующих изменений в
механизм межбюджетных отношений, острота противоречий между федеральным центром
и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по
бюджетным вопросам не снижается. А при существенном недовыполнении доходной
части бюджета, и прежде всего федерального, становится все более ясным, что
любые изменения в межбюджетных отношениях не могут привести к решению вопроса
достаточности финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы.
Несовершенство
бюджетной системы РФ обусловливает необходимость ее дальнейших преобразований,
что связано также с необходимостью более полной реализации Программы развития
бюджетного федерализма в России и проведения реформы местного самоуправления.
Современное бюджетное устройство было предопределено в 1993 г. принятием
Конституции РФ, где все крупные административно-территориальные образования
получили статус субъектов РФ. «Субъекты Федерации» получили статус
государственно-правовых образований, в результате чего отношения с ними перешли
на договорную основу, им был предоставлен суверенитет в областях, не отнесенных
к компетенции Федерации. Первичное разграничение полномочий закреплено именно
Конституцией РФ. В нем зафиксировано три уровня компетенции: вопросы ведения и
полномочия Федерации, субъектов Федерации и вопросы их совместного ведения.
Местное самоуправление не является государственной властью и определена сфера
его компетенции. Все субъекты провозглашены равноправными между собой во взаимоотношениях
с федеральными органами государственной власти. Конституция содержала элементы
неопределенности статуса субъектов Федерации: особое положение в некоторых
вопросах заняли автономная область и автономные округа, входящие в состав
субъектов Федерации; не полностью урегулированы вопросы разделения полномочий
между федеральным и региональным уровнем, нечетко определены предметы ведения
всех уровней власти; федеральному правительству было предоставлено право
заключать с регионами двусторонние соглашения. Все это создало предпосылки для
возникновения асимметрии в межбюджетных взаимоотношениях в Российской
Федерации.
Так, из
состава субъектов выделились республики с особым статусом: Татарстан,
Башкортостан, Якутия, имеющие привилегии по нормативам отчислений от
регулирующих налогов. Фактически они вообще не перечисляли поступления в
федеральный бюджет. Вопрос с особым статусом республик не решен до настоящего
момента. Другим проявлением неравноправия субъектов в отношениях с Федерацией
являются сложносоставные субъекты, т.е. в составе территории которых находятся
автономные округа (Тюменская область). В этом случае в бюджет такого субъекта
РФ поступает дополнительная сумма за пользование недрами, составляющая половину
от федеральной доли. В 1998-2001 годах предпринимались активные попытки ввести
в бюджетную систему экономическую асимметрию. В этот период 15 субъектов
Федерации, называвших себя регионами-донорами, претендовали на особый бюджетный
статус. Сложившаяся ситуация вызвала множество споров; основным аргументом было
то, что не региональные власти платят налоги в федеральный бюджет, а
налогоплательщики. С территории всех субъектов Федерации поступают налоги в
федеральный бюджет, т.е. все субъекты в чем-то доноры и в чем-то реципиенты,
поскольку получают средства из него в виде финансовой помощи или на прямые
расходы федеральных ведомств на соответствующей территории. Благодаря
федеральному казначейству, появилась возможность точно отслеживать географию
федеральных расходов. Все вышесказанное говорит о сложности и многоуровневости
бюджетной системы РФ. 
В составе
факторов, определяющих построение бюджетной системы страны, следует выделить
форму государственного устройства (федеративная или унитарная) и политический
режим (демократический, тоталитарный, либерально-демократический и т.п.).
Структура бюджетной системы повторяет структуру государственно-территориальных
образований, являясь производной от формы государственного устройства и
административно-территориального деления. Анализ уже пройденного Россией
короткого отрезка пути в области бюджетных преобразований позволяет утверждать,
что:
					







Избранное в середине
1990-х гг. направление реформирования бюджетной системы страны на принципах
бюджетного федерализма было выбрано правильно. 
Некоторые негативные последствия
и противоречия, дающие о себе знать в ходе развития бюджетной системы РФ,
связаны не с ошибками в выборе самой модели бюджетного федерализма, а с
половинчатыми, непоследовательными мерами по ее реализации. 
Необходимо искоренить
порочную практику осуществления бюджетных преобразований, когда ежегодно из
крайности в крайность меняются подходы и направления развития бюджетной системы
страны. 
Нельзя игнорировать
накопленный отечественный опыт строительства бюджетной системы страны, когда
под видом новаций предлагаются подходы к построению бюджетной системы, не
обусловленные ни историческими традициями, ни особенностями государственного
устройства России. 
К основным
условиям, призванным реально реформировать бюджетную систему России в
соответствии с принципами бюджетного федерализма, следует отнести:
— определение оптимальной
структуры бюджетной системы РФ; 
— урегулирование
отношений между Центром и субъектами РФ, представляющими различные
государственно-территориальные образования, а также между субъектами РФ, одни
из которых находятся на территории других; 
— решение вопроса о
правовом статусе низового звена бюджетной системы; 
— законодательное
закрепление разного статуса за муниципальными образованиями различного типа; 
— четкое определение
содержания и правовое закрепление в Бюджетном кодексе РФ принципа
самостоятельности каждого бюджета в рамках бюджетной системы РФ: 
— уточнение и
корректировку правовых норм Бюджетного кодекса РФ и положений Программы
развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, отражающих основы
бюджетного федерализма в России. 
Последовательная
и полная реализация принципов бюджетного федерализма в современной России
осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств. Это крайне
усложняет решение чисто практических задач, связанных с реализацией бюджетного
федерализма. Но усложнение задач вовсе не означает невозможности их решения, а
потому не должно вести к отказу от их решения и выдвижению принципиально иных
задач. Другое дело, что усложнение задач требует более тонкого и взвешенного
подхода к разработке бюджетной политики, более четкого правового осмысления
соответствующих бюджетных процессов, более обоснованного изменения бюджетного
механизма формирования и расходования бюджетных средств на разных уровнях бюджетной
системы страны.
На практике
же сегодня происходит централизация на федеральном уровне такого объема
бюджетных средств, который приводит к дефицитности большинства региональных и
местных бюджетов. Распределение доходов по звеньям бюджетной системы РФ в
сегодняшнем его виде нельзя признать оптимальным, так как из года в год
снижается доля доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ в общем
консолидированном бюджете страны. Необходимо отметить, что современное
построение среднего уровня бюджетной системы РФ не лишено ряда противоречий,
основные из которых можно выделить:
Неурегулированность
отношений между Центром и субъектами РФ, представляющими различные
государственно-территориальные образования.
Конституционное
признание за республиками в составе РФ, краями, областями и т.д. единого
статуса – субъекта Федерации и особое закрепление принципа равноправия
субъектов РФ дало правовые основания отказа от ранжирования видов бюджетов в
рамках регионального уровня бюджетной системы РФ, так как в настоящее время
сохранение статуса «край», «область» является формальным проецированием
исторически сложившегося состава Российской Федерации, ибо ранг субъекта РФ
несет принципиально иное значение, нежели это предусмотрено статусом
образования административно-территориальной децентрализации. Асимметричность
положения республик, краев, областей и т.д. может затрагивать только
атрибутивные характеристики в организации их деятельности. В частности, в
отличие от иных субъектов РФ, республики обладают правом на собственную
конституцию, республиканское гражданство, государственный язык, все виды
государственной символики и т.д.
Между тем,
учитывая, что Россия – государство с конституционно-договорной формой
федеративных отношений, структура бюджетной системы РФ требует поправок исходя
из реального положения субъектов РФ в своих взаимоотношениях с федеральным
центром и между собой. Практика подписания индивидуальных соглашений о
разграничении предметов ведения и полномочий между отдельными субъектами РФ и
федеральным центром не была лишена примеров предоставления особых,
индивидуальных режимов зачисления федеральных налогов и сборов в бюджеты
субъектов РФ. Так, три республики – Татарстан, Башкортостан и Якутия – ввели
фактически особый статус еще в 1991-1992 гг. В отличие от других регионов они
фактически не перечисляли налоговые поступления в федеральный бюджет.
Заключенные в составе договоров о разграничении полномочий и предметов ведения
соглашения по бюджетным и налоговым вопросам лишь легализовали индивидуальные
отношения трех названных республик с Федерацией (первый договор был подписан в
феврале 1994 г. с Татарстаном, в том же году договоры были подписаны также с
Кабардино-Балкарией и Башкортостаном, в 1995 г. – с Северной Осетией, Якутией,
Бурятией, Удмуртией).
Соглашение «О
бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Республикой Татарстан»
было подписано 15 февраля 1994 г. 15 февраля 1999 г. истекал 5-летний срок
действия соглашения с Татарстаном. Между российским и республиканским
руководством велись сложные переговоры по поводу подписания нового документа. В
итоге 18 марта 1999 года соглашение все же было заключено. В соответствии с
названным документом для реализации делегированных Российской Федерацией
полномочий и осуществления совместных программ Татарстан зачислял в федеральный
бюджет 1% подоходного налога, а доля зачисляемого НДС должна была определяться
в ежегодно заключаемых соглашениях между министерствами финансов Российской
Федерации и Татарстана. 
Соглашение
между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики
Башкортостан «О бюджетных взаимоотношениях в 1994-1995 годах» было подписано 3
августа 1994 г. По этому соглашению для реализации экологических программ и
принятых ранее решений по охране окружающей среды в республиканский бюджет
должны были, как и в Татарстане, зачисляться акцизы на спирт, водку и
ликеро-водочные изделия, нефть и газ, плата за землю и специальный налог.
С Якутией
межправительственное соглашение в области бюджетных отношений было подписано 28
июня 1995 г. В соответствии с этим документом для ускорения расчетов между
бюджетами, сокращения встречных финансовых потоков была разрешена передача
республике расходов по финансированию отдельных федеральных программ с
перечислением в республиканский бюджет налогов и сборов, необходимых для
финансирования этих расходов (объемы передаваемых доходов должны были ежегодно
согласовываться). Таким образом, Татарстан получил наибольшие преференции,
Якутия – наименьшие.
Заключение
договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ и в их составе
межправительственных соглашений в тот период позволило отчасти разрешить
политический конфликт между федеральными и республиканскими властями. Начиная с
1994 г. с территории Татарстана и Башкортостана началось перечисление налогов в
федеральный бюджет, хотя их доля в собранных в республиках налогах вплоть до
последнего времени оставалась гораздо ниже среднероссийской (особенно в
Татарстане). С территории Якутии средства в федеральный бюджет не перечислялись
вплоть до 1996 г., однако в последующие годы распределение налогов между
федеральным и республиканским бюджетами в наибольшей степени (среди трех
республик) приближалось к среднероссийскому. Несмотря на легализацию особого
статуса, часть льгот, которыми пользовались республики, существовала
фактически, но не юридически (например, Татарстан и Башкортостан не перечисляли
средства в Федеральный дорожный фонд).
До 2000 г.
федеральные власти не предпринимали сколько-либо действенных усилий по
ликвидации особого бюджетного статуса Татарстана и Башкортостана. В 2000 г.
ситуация заметно изменилась. В результате принятых федеральными властями мер
разграничение и распределение налогов между федеральным бюджетом и бюджетами
двух названных республик в 2001 г. все же происходило в соответствии с
российским законодательством.
Однако
говорить о том, что вопрос об особом статусе Татарстана и Башкортостана решен,
пока преждевременно. В Федеральном законе от 27.12.2000 г. № 150-ФЗ «О
федеральном бюджете на 2001 год» появилась статья, в соответствии с которой
Правительству РФ было разрешено «в целях урегулирования межбюджетных отношений»
оказывать Татарстану и Башкортостану финансовую помощь, в том числе на
«финансирование мероприятий и расходов организаций, находящихся в ведении
федеральных органов исполнительной власти на их территориях, а также
федеральных целевых программ социально-экономического развития». В результате
оставление на территории республик дополнительных средств от федеральных
налогов фактически было заменено предоставлением республиканским бюджетам
финансовой помощи (конкретные объемы в законе о федеральном бюджете утверждены
не были). В 2005 году ситуация не изменилась, поэтому проблему особого статуса
Башкортостана и Татарстана еще предстоит решить до конца. Это, в свою очередь,
ставит вопрос о корректировке статуса данного образования (ибо неравных
субъектов федеративных отношений быть не может, исходя из принципов
федерализма) и, как следствие, – корректировке среднего уровня бюджетной
системы РФ.
Неурегулированность
отношений между субъектами РФ, одни из которых находятся на территории других.
В 1995 году в
России началась реформа местного самоуправления, которая предполагала создание
самостоятельных бюджетов только в территориальных единицах (населенных пунктах
или их группах), имеющих статус муниципального образования. При этом согласно
Федеральному закону от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления», ни один населенный пункт независимо от его размеров и
налоговой базы не может быть лишен права получить данный статус. Пытаясь
адаптировать эти нормы к российским реалиям, субъекты РФ пошли двумя путями.
Одни из них (например, Костромская область, Республика Марий Эл и др.)
предоставили статус муниципальных образований городам областного
(республиканского, краевого) подчинения и бывшим административным районам. В
состав последних вошли малые и средние города, поселки и сельские поселения
(объединенные в сельские администрации – бывшие сельсоветы) со своими сметами
доходов и расходов (по существу, бюджетами). Другие субъекты РФ (например,
Новосибирская область) напрямую реализовали заложенный в федеральном
законодательстве поселенческий принцип организации местного самоуправления,
предоставив статус муниципальных образований всем (или большинству) населенным
пунктам региона независимо от численности их населения и прежнего
административного статуса. Одновременно были созданы промежуточные
территориальные уровни государственного управления (фактически те же
административные районы) со своими бюджетами. 
При этом оба
подхода противоречат действующему федеральному законодательству. Первая модель
(самоуправление на уровне районов) лишает население права на осуществление
полноценного местного самоуправления в пределах поселений, в том числе в
достаточно крупных городах, являющихся административными центрами районов.
Вторая модель предусматривает создание дополнительного, не установленного
федеральным законодательством, подуровня низового звена бюджетной системы с
неясным правовым статусом.
Фактически в
России сохраняются унаследованные от дореформенного периода четыре уровня
административно-территориальных единиц: Федерация – субъекты РФ – города
республиканского, краевого, областного, окружного (далее – регионального)
подчинения и районы – города районного подчинения, поселки и сельсоветы. То
есть фактически существуют местные административно-территориальные единицы двух
иерархических подуровней. В законодательстве, в том числе в Налоговом и
Бюджетном кодексах РФ, упоминаются только три уровня: Федерация – субъекты РФ –
муниципальные образования (соответственно нет закрепленного в законодательстве
разделения расходных полномочий и доходных источников между разностатусными
местными бюджетами). Согласно действующему законодательству 
органы  местного  самоуправления  могут 
образовываться
во всех типах перечисленных административно-территориальных единиц. В
большинстве субъектов РФ муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы
по территориальному принципу, то есть на уровне городов областного (краевого,
республиканского, окружного) значения и административных районов.
Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения,
поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на
финансирование на основе смет доходов и расходов. В отдельных субъектах РФ
муниципальные образования и местные бюджеты были созданы по поселенческому
принципу, то есть на уровне городов, поселков и сельских администраций. В ряде
субъектов РФ формально появились разностатусные муниципальные образования, при
этом взаимоотношения бюджета субъекта РФ реально осуществляются только с
районными.
Для
разрешения названного противоречия между фактически существующими и законодательно
закрепленными уровнями бюджетной системы РФ на местном уровне целесообразно
выделить два подуровня – территориальный (районный) и поселенческий
(муниципальный) – и придать им разный статус. В настоящее время высказываются
различные варианты осуществления этого процесса, но наиболее оптимальными
являются два: первый вариант реформирования местного уровня бюджетной системы
РФ на основе федерального законодательства о местном самоуправлении и второй –
на основе законодательства об организации органов государственной власти
субъектов РФ.
Первый
предполагает, что на местном уровне могут существовать только органы местного
самоуправления (муниципальные образования). Хотя решениями Конституционного
суда РФ, установлено, что субъекты РФ имеют право формировать на
территориальном уровне выборные государственные (районные) органы, однако
бюджетное и налоговое законодательство фактически будет блокировать создание
местных бюджетов и налогов, не относящихся к ведению органов местного
самоуправления, как это и происходит в настоящее время.
Для
полноценной реализации этого варианта, обеспечивающей достижение целей реформы
бюджетных взаимоотношений, необходима существенная доработка Федерального
закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон). 
В действующей
редакции Закона (п. 2 ст. 6) ряд базовых общественных услуг указан в перечне
вопросов местного значения как «организация, содержание и развитие»
соответствующих муниципальных учреждений либо «создание условий». Это допускает
их толкование в спектре от полной ответственности за предоставление
соответствующих услуг до ответственности за содержание зданий, где расположены
те или иные муниципальные учреждения. Поскольку некоторые из указанных функций
относятся к числу конституционных гарантий, в законодательстве о местном
самоуправлении и следующем ему в данном случае Бюджетном кодексе РФ реализована
концепция наделения по этим вопросам органов местного самоуправления
«отдельными государственными полномочиями», требующими особого финансирования
за счет средств, переданных из вышестоящих бюджетов, а также формирования
бюджетов двух и более видов (собственно местного и по переданным полномочиям) в
составе местных бюджетов.
Данная
концепция фактически требует, чтобы собственные (местные) налоги использовались
только на финансирование ограниченного и, по сути, произвольно выбираемого
муниципальным образованием круга вопросов, тогда как основная часть расходов
местных бюджетов должна формироваться за счет иных (переданных) доходов либо
отчислений от регулирующих налогов, либо целевой финансовой помощи. Вследствие
этого теряется связь между уплатой налогов и предоставлением услуг, местные
власти не несут ответственности за объем и качество большей части бюджетных
услуг, местные бюджеты попадают в полную зависимость от финансовой помощи из
бюджетов субъектов РФ и т.д.
Таким
образом, необходим коренной пересмотр данной концепции путем включения в
перечень вопросов местного значения в явном, не допускающем неоднозначного
толкования виде ответственности органов местного самоуправления за
предоставление базовых общественных услуг (прежде всего общее образование,
медицинское обслуживание, социальное обеспечение, организация предоставления
коммунальных услуг, обслуживания жилого фонда и т. д.) и их финансирования из
местного бюджета на общих основаниях (главным образом за счет собственных
налогов и нецелевой финансовой помощи при возможном использовании целевых
субсидий, покрывающих часть затрат на определенные расходы). Кроме того, данный
перечень должен содержать обязательный (минимальный) круг вопросов, за решение
которых несет ответственность то или иное муниципальное образование. Право
муниципальных образований на указание в своем уставе дополнительных функций
должно касаться только иных общественных услуг (вопросов). 
С одной
стороны, действующее законодательство не содержит такого понятия в соответствии
с принципом равенства прав муниципальных образований и недопустимости
подчиненности одного из них другому. С другой стороны, Законом установлено, что
если в границах территории муниципального образования (за исключением города)
имеются другие муниципальные образования, то разграничение предметов ведения и
источников доходов местных бюджетов осуществляется законом субъекта РФ. Данные
нормы противоречат друг другу и не позволяют провести вертикальное
разграничение расходных и налоговых полномочий между муниципалитетами разных
территориальных уровней.
Исходя из
этого, необходимо законодательное закрепление понятия «муниципальные
образования с разным статусом» и фактически – принципа вхождения одного
муниципального образования в состав другого. Для этого целесообразно
использовать понятия «муниципальное образование, непосредственно входящее в
состав субъекта РФ» и «иные муниципальные образования». Муниципальные
образования первого типа (районы и города областного значения) должны быть
перечислены в конституции субъекта РФ. Их состав (границы, перечень) может
меняться только путем внесения изменений в конституцию субъекта РФ. Иные
муниципальные образования входят в их состав и могут образовываться в любом
населенном пункте (или внутри него) с внесением изменений в устав
муниципального образования.
Таким
образом, в рамках данного варианта местные (районные и муниципальные) бюджеты
должны иметь разный правовой статус с четким разграничением полномочий между
двумя уровнями бюджетной системы субъекта РФ. Это потребует разработки правовых
основ формирования и функционирования нового института публичной власти – государственной
власти местного (районного) уровня, включая определение его территориальных
основ. Данный комплекс вопросов необходимо будет решить в специальной главе
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации». Поскольку ее основой могут служить уже разработанные в
данном законе позиции, а также ряд положений Федерального закона от 28.08.1995
г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», решение этой задачи может быть проведено в достаточно
сжатые сроки. Однако с точки зрения тактики проведения реформ каждый из этих
вариантов имеет свои преимущества и недостатки.
Первый
вариант не требует внесения принципиальных изменений в структуру
налогово-бюджетного законодательства, позволяя использовать устоявшиеся
категории для отражения двух подуровней местных бюджетов. И что еще более
важно, институт местного самоуправления, при всех недостатках его становления,
закреплен в законодательстве и общественном сознании и полностью отвечает за
реформы бюджетных отношений, направленные прежде всего на повышение
самостоятельности и ответственности органов власти перед населением. Имеет
значение также то, что в большинстве субъектов РФ либо юридически, а еще чаще
фактически уже существуют муниципальные образования разного статуса, что
значительно облегчит и ускорит проведение реформы бюджетного устройства. Исходя
из этого, именно данный вариант следует рассматривать как приоритетный.
В то же время
его реализация может оказаться заблокированной из-за отсутствия корректного
способа решения перечисленных выше проблем действующего законодательства о
местном самоуправлении. Подготовка соответствующих поправок потребует
значительного времени, а их принятие может натолкнуться на конституционные
ограничения Кроме того, в условиях хроническойразбалансированности местных
бюджетов необходимое для осуществления данного варианта расширение сферы
вопросов местного значения и отказ от концепции наделения местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями могут быть негативно
восприняты органами местного самоуправления.
Если эти
проблемы не будут решены, потребуется реализация второго варианта. Его основной
недостаток – необходимость создания нового института (уровня) власти, меняющего
не суть, а форму реализации местных функций. Кроме того, большинство субъектов
РФ будут вынуждены очередной раз проводить реорганизацию местного уровня
управления (причем для изменения статуса районов потребуется проведение
референдумов). Все это повышает риск для успешного реформирования бюджетной
системы РФ. В то же время данный процесс будет иметь более четкую правовую базу
и в случае одновременного проведения иных структурных преобразований сможет в
достаточно сжатые сроки обеспечить повышение управляемости бюджетной системой и
переориентацию местного самоуправления на выполнение именно местных, а не
государственных или смешанных функций.
Кроме того,
за последние годы произошли столь существенные изменения в экономике и
социальной сфере, в политической и общественной жизни страны, что они не могут
не сказаться на необходимости коренного пересмотра правовых норм, в том числе и
в области бюджетных отношений.
Также
необходимо отметить, что перечисленные выше законы касались именно основ
бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации и не
затрагивали конкретных норм регламентации бюджетных отношений, особенно на
региональном и местном уровнях. Обычно такие базовые законы дополняются и
развиваются в положениях (правовых нормах), составляющих содержание специальных
законов или подзаконных актов. Однако в данном случае базовые бюджетные законы
не были дополнены соответствующими нормативными актами специального назначения,
а потому процесс правового развития многих норм, лишь обозначенных в базовых
законах, не состоялся. В результате значительное большинство норм, которые
имелись в базовых законах, не могли применяться в силу изменившихся
обстоятельств либо нуждались в специальном толковании.
Правовое
регулирование бюджетных отношений, регламентируемое вышеназванными законами,
оказалось крайне неравномерным. Так, в нем практически полностью отсутствовали
нормы, регламентирующие процесс исполнения федерального бюджета, функции контроля
за исполнением бюджета, отношения бюджета с предприятиями и организациями
государственной и негосударственной форм собственности и т.д. Также эти законы
не определяли ответственность участников бюджетного процесса за
недофинансирование, нецелевое использование денежных средств, невозврат
бюджетных ссуд и другие бюджетные правонарушения. Правовые нормы, регулирующие
ответственность, в вышеназванных законах либо вовсе отсутствовали, либо
содержались в подзаконных актах.
Так, не
случайно многие процессы, протекающие в бюджетной сфере, регулировались, как
правило, нормативными актами, принятыми на федеральном уровне исполнительными
органами власти. Но такие нормативные акты порою входили в противоречие с
конституционными нормами, отражающими демократические, федеративные начала в
модели российской государственности, не были увязаны в единую систему и, что
самое главное, не были пронизаны единой идеей становления и развития бюджетного
федерализма. Отсутствие законодательства, регулирующего бюджетные правоотношения,
и механизмы ответственности за их нарушение, порождало целый ряд отрицательных
социально-экономических последствий. Среди них наиболее ощутимыми являлись:
произвольное
финансирование отдельных видов расходов и предметных статей, оформляемое в последующем
многочисленными изменениями и дополнениями к принятому закону о федеральном
бюджете на соответствующий год; нецелевое использование бюджетных средств и
финансирование расходов, не предусмотренных законом о бюджете; 
— хроническое
недофинансирование и задержки с финансированием; 
— осуществление
фактического финансирования не в соответствии с законом о бюджете, а на основе
внутриведомственных документов Министерства финансов Российской Федерации –
лимитов финансирования; 
отсутствие правовой и
имущественной защищенности получателей бюджетных средств в случае нанесения им
ущерба из-за недофинансирования или задержки финансирования; 
— безвозмездное
использование бюджетных средств негосударственными предприятиями вследствие
отсутствия правовой регламентации предоставления им бюджетных средств; 
— неполное отражение в
бюджете тех доходов, которые получают бюджетные организации и государственные
казенные предприятия от использования государственной собственности, что
способствовало бесконтрольности в использовании государственного имущества и
бюджетных средств. 
Особую тревогу вызывает
то, что предлагаемые в последнее время пути практической реализации бюджетного
федерализма не согласуются с историческими традициями России, которые
обосновывают использование накопленного отечественного опыта бюджетных
преобразований, а не просто слепое следование рекомендациям зарубежных
специалистов. Все это предопределило необходимость принятия Бюджетного кодекса
Российской Федерации, который в идеале должен был представлять собой единый
документ, охватывающий всю совокупность правоотношений участников бюджетного
процесса (государства, налогоплательщиков и бюджетополучателей, финансовых
посредников и контрольных органов) и ориентирующий их на построение бюджетной
системы, в максимальной степени соответствующей реальным условиям рыночной
экономики в России.