Конституция СССР 1924 года
Глава 1. Вводные вопросы
1. Методические замечания
Конституция СССР 1924
года — один из важнейших документов по истории отечественного государства и
права ХХ века. Не случайно поэтому он выделяется в качестве специальной темы
семинарских занятий. Это соответствует государственному стандарту на изучение
предмета, типовой программе курса*(1), планам семинаров*(2).
Тема, посвященная
Конституции Союза ССР, исторически связана с тематикой предшествующих
семинаров, в рамках которых изучаются документы образования Советского
государства и его конституционного закрепления, в том числе и Конституция РСФСР
1918 года. Важное значение в этой цепи имеют и первые советские кодексы,
некоторые из которых — семейный, трудовой, гражданский — являются вместе с тем
и первыми в истории российского права. Уголовный и Гражданский кодексы РСФСР,
вышедшие перед самым образованием СССР, уже и хронологически близки к
Конституции Союза, отражая период, в который возник Основной закон этого
государства — период нэпа. Следовательно, при изучении данных источников можно увидеть
общие черты и закономерности периода.
2. Историография
О Конституции СССР 1924
года многократно писалось в различного рода изданиях — монографиях, учебниках,
отдельных статьях, сборниках документов. Правда, обычно мы имеем дело не со специальными
книгами, посвященными проблеме, а с работами более широкого плана. Чаще всего
вопросам Конституции уделяется внимание в книгах или главах, говорящих об
образовании СССР. Из специальных работ, посвященных конкретно первому Основному
закону Союза Советских Социалистических Республик, можно назвать лишь книгу
С.Л. Ронина «К истории Конституции СССР 1924 г.», вышедшую в 1949 г.
Это, конечно, не означает, что в общих работах не отражены определенные аспекты
такой большой проблемы. Отражены, но не комплексно, недостаточно полно, порой
противоречиво. Главное же, для изучения Конституции СССР 1924 года в семинаре
необходимо специальное издание, которое помогало бы студенту в удобной и
доступной форме получить необходимые знания.
Литература, в которой
отражалась Конституция 1924 года, естественно, сама развивалась в зависимости
от эпохи, проделала определенную эволюцию. В сталинские времена о названном
Основном законе писали довольно мало, при этом, естественно, старались
упомянуть о роли И.В. Сталина в его создании. Одновременно отмечалось личное
участие Сталина в образовании СССР и его конституционном оформлении, причем,
обычно без преувеличений.
Примером весьма
умеренного восхваления И.В. Сталина может служить учебник «История
Советского государства и права», вышедший под редакцией проф. А.И.
Денисова в 1949 году. Здесь Конституции посвящен специальный, хотя и небольшой
подпараграф, излагающий преимущественно содержание закона, хотя и с отдельными
фактическими ошибками.
					







Небольшой раздельчик
выделен для Конституции 1924 года во введении к сборнику документов
«Конституции и конституционные акты Союза ССР (1922-1936)», вышедшему
под редакцией И.П. Трайнина в 1940 году. Здесь автор также ограничивается
спокойным пересказом содержания Конституции, не удержавшись, конечно, от
упоминания о «ленинско-сталинской» национальной политике*(3).
Интересно отметить, что
в классическом, основополагающем для историков того времени труде — «Истории
Всесоюзной Коммунистической партии (большевиков). Краткий курс» — вообще
ни звука нет о первой Конституции Союза, и даже о самом образовании СССР
говорится весьма скупо. Лишь в последней главе книги, где идет речь об Основном
законе 1936 года, имеется единственное упоминание о предыдущей Конституции в
плане ее замены новой*(4).
Столь же спокойное, но
уже развернутое сообщение о Конституции Союза приводится в серьезной монографии
Д.Л. Златопольского «Образование и развитие СССР как союзного
государства«, вышедшей в 1954 г. Здесь еще отмечается »выдающаяся
роль в осуществлении разработки Конституции» И.В. Сталина, указывается и
на конкретные факты его участия в работе над Основным законом*(5).
Решительный переворот в
изучении истории образования СССР, в том числе первой Конституции союзного
государства, наступил после ХХ съезда КПСС, на котором Н.С. Хрущев дал
фундаментальную критику деятельности И.В. Сталина, включая его участие в
образовании СССР и вообще в осуществлении национальной политики. Естественно,
это не могло не отразиться в трактовке истории Конституции 1924 г.
Многочисленные авторы усердно занялись развенчиванием культа Сталина, а вместе
с тем и всей деятельности вождя. В особенности досталось Сталину за
первоначальный проект образования СССР, ставший теперь знаменитым план
«автономизации» союзных республик. И хотя этот план, как известно,
принадлежал не лично Сталину, а комиссии ЦК, и хотя после ленинской критики
Сталин незамедлительно отрекся от него, приняв ленинскую идею союзного
государства, тем не менее Генерального секретаря ЦК Коммунистической партии
стали изображать как злого шовиниста.
На гребне этой критики
стали все же появляться и серьезные научные работы, авторы которых стремились
дать объективную картину событий.
В 1957 г. в связи с
юбилеем вышла коллективная монография «Сорок лет Советского права»,
подготовленная в Ленинградском университете. В разделе о государственном праве
здесь имеется небольшой материал и о Конституции СССР 1924 г. Авторы пытаются
объяснить причину, почему Конституция Союза отличалась по форме и содержанию от
Основных законов союзных республик, но делают это довольно путано и невнятно*(6).
Неточно сказано и об отличии Конституции от Союзного договора. Авторы говорят,
что раздел Основного закона, который называется «Договор об образовании
Союза Советских Социалистических республик» был лишь дополнен. В
действительности от первичного договора в Конституции мало что осталось. В
результате борьбы мнений и интересов при разработке Конституции, особенно в
июне 1923 г., были внесены изменения как в сторону расширения прав Союза, так и
в сторону их некоторого ограничения.
В отличие от названной
книги превосходные работы, ставшие по-настоящему классическими, написала С.И.
Якубовская. В первой из них*(7) уделяется большое внимание и Конституции.
В конце 50-х — начале
60-х годов у историков появилась возможность, хотя и ограниченная, добраться до
архивов и архивных фондов, которые до сих пор были почти недоступными для
исследователей. Так, например, С.И. Якубовской удалось получить даже такой
«святой» фонд, как знаменитый «ф. 3» (сейчас он
перенумерован) в Центральном партийном архиве Института марксизма-ленинизма при
ЦК КПСС (теперь архив тоже переименован) — личный фонд Сталина. Впрочем, как
отмечает и автор, некоторых, в том числе важнейших, документов, касающихся
темы, не сохранилось даже в архивах*(8).
В это время, а книга
вышла в 1960 году, в науке было допущено определенное вольномыслие, появилась
возможность для авторов показать собственные взгляды, чем и воспользовалась
С.И. Якубовская. Правда, свобода эта имела свои пределы. Так, например, автору
данной книги пришлось столкнуться в том же ЦПА ИМЛ со своеобразной реакцией
сотрудников архива на использование документов. При попытке дать позитивные
ссылки на Н.И. Бухарина ответственная сотрудница читального зала безоговорочно
заявила: «Бухарин теперь не рассматривается как враг народа, но он
все-таки антипартийный элемент». По-прежнему оставались закрытыми наглухо
некоторые фонды, в том числе фонд Ленина (ф. 2). Когда я попробовал проникнуть
в него, начальник архива твердо отрезал: «Все что нужно знать о Ленине —
опубликовано. А что не опубликовано — знать не нужно».
С.И. Якубовская много
внимания уделила взаимоотношениям советских республик до образования СССР,
накануне его образования. Но при их анализе она не всегда точна. Так, давая
правовую оценку этим связям, она называет комплекс советских республик
«договорной федерацией». На самом деле между советскими республиками
до конца 1922 года не существовало какого-либо универсального договора,
охватывающего все республики, да еще по сколько-нибудь значительному кругу
вопросов. Действительно, в 1920-1921 годах была заключена серия двусторонних
договоров между РСФСР, Украиной, Белоруссией, Закавказскими республиками, но
они отнюдь не исчерпывали реальный круг отношений между этими государствами.
Связи, как отмечалось в литературе еще до С.И.Якубовской*(9), были в большой
мере не столько юридическими, сколько фактическими. Кстати, об этом говорит
сама С.И. Якубовская, отмечая в особенности значение партийного руководства
республиками со стороны ЦК РКП(б). В ее книге приводится любопытнейший документ,
касающийся широко известного факта, когда Сталин осудил договор закавказских
руководителей с фирмой «Стандарт Ойл» о сдаче в аренду Батумских
нефтяных резервуаров. В документе, который никогда раньше прямо не цитировался,
говорится между прочим, что батумские резервуары «являются собственностью
всей федерации»*(10). А ведь, строго говоря, и самой федерации-то еще не
было в ноябре 1922 года, и тем более не могло быть речи о собственности того
объединения республик, которое существовало до декабря 1922 года.
И Сталин, будучи
Генеральным секретарем ЦК, не занимал какого-либо государственного поста
(Наркомнац в данном случае не в счет), с которого он мог бы давать указания
независимым советским республикам, во всяком случае, по столь конкретному
хозяйственному вопросу.
В книге С.И. Якубовской
по-новому освещается проблема начального этапа создания СССР. Многие авторы
отмечали до этого, что важным моментом в процессе создания Союза были терния
между наркоматами Украины и России, вызвавшие весной 1922 года известную жалобу
украинских чиновников в свои республиканские органы и, соответственно, запрос
Украины в органы РСФСР. Но С.И. Якубовская указала конкретно, из чего возникла
проблема, а также определила характер переговоров по этому поводу. Она
подчеркивала, что до самой осени Комиссия ЦК РКП(б) под руководством М.В.
Фрунзе занималась вопросами двусторонних отношений между Россией и Украиной, не
помышляя пока что о выходе за эти пределы. Очень интересен документ,
почерпнутый из того же фонда 3 ЦПА ИМЛ, который показывает, у кого впервые
родилась идея создания нового федеративного объединения советских республик.
Секретарь ЦК КП(б)У Д.З. Мануильский 4 сентября 1922 г. направил письмо
Сталину, в котором отмечал, что надо бы перейти от двусторонних договоров к
решению проблемы в масштабе всех советских республик и притом по широкому кругу
вопросов*(11). Впрочем, эта идея была предрешена уже образованием в августе
месяце комиссии Оргбюро ЦК РКП(б) для подготовки к Пленуму ЦК вопроса о
взаимоотношениях РСФСР с другими независимыми советскими республиками.
И вот тут нужно
отметить главную идею, которой посвящена книга С.И. Якубовской — разоблачению
пресловутого плана «автономизации» независимых республик и
восхвалению ленинского плана образования СССР как союзного государства. Следует
отметить, что автор критикует Сталина без нажима, хотя не удерживается от
безудержного восхваления «гениального ленинского плана». Это вполне
соответствовало тому социальному заказу, который был дан Н.С. Хрущевым на
знаменитом ночном собрании делегатов, состоявшемся сразу после закрытия ХХ
съезда КПСС. В тогдашней пропагандистской литературе за эту самую
«автономизацию» готовы были объявить Сталина чуть ли не врагом
народа. Правда, у С.И. Якубовской тоже не везде концы сводятся с концами. Она
утверждает, что автором названного плана был Сталин. Но из материалов самой же
книги видно, что дело обстояло не совсем так. По существу, автором идеи
«автономизации» был Д.З. Мануильский, склонный в известной мере к
национальному нигилизму. Подобно профессору М.А. Рейснеру, который считал, что
национальный вопрос есть пережиток даже не капитализма, а феодализма*(12), Д.З.
Мануильский стремился к максимальной централизации Советского государства.
Да и комиссия Оргбюро,
коллегиальная, приняла решение в том же духе, причем никто не возражал против
этой самой «автономизации». Единственный, кто выступал против
решения, был представитель Грузии Б. Мдивани, но он возражал не против
вступления союзных республик в состав РСФСР, а добивался, чтобы Грузинская республика
входила в объединение самостоятельно, а не в составе Закавказской Федерации, то
есть он выступал против Закфедерации, а не образования федеративного
объединения всех советских республик.
Проект постановления
был действительно подготовлен Сталиным, но 23 сентября его единогласно по
пункту о форме объединения республик приняла комиссия ЦК. Тем самым он перестал
быть плодом личного творчества Сталина, а превратился в документ комиссии.
Любопытны и результаты
обсуждения его в партийных органах республик. Здесь С.И. Якубовская делает
определенную натяжку — по ее подсчетам, все республиканские ЦК, куда проект был
направлен для обсуждения, или почти все высказались против него. На самом деле,
как следует из самих же документов, приводимых автором, дело обстояло как раз
наоборот.
Действительно,
определенные колебания высказал ЦК КП(б) Украины. Однако и он заявил, что если
решение об объединении будет принято в Москве, то УССР безусловно подчинится
ему. Закавказский крайком партии одобрил решение партийных органов Азербайджана
и Армении, поддержавших тезисы Сталина, и осудил позицию грузинского ЦК,
возражавшего опять же не против СССР, а против ЗСФСР, запретив даже доводить до
сведения членов партии его решение. Что касается Белоруссии, то там никак не
прореагировали на вопрос об объединении республик. Белорусское руководство
больше беспокоило укрупнение республики, в то время включавшей в себя всего
шесть уездов Минской губернии. Таким образом, можно сказать, что против
«автономизации» было подано всего полголоса. И это не случайно.
Дело в том, что
объединение независимых республик под рукой Российской Федерации вытекало уже
из опыта отношений между республиками еще с декабря 1917 года. Оно было
проверено в ходе гражданской войны, когда Россия, приняв под свое крыло малые и
слабосильные только что возникшие национальные государства, смогла уберечь их
от белогвардейцев и интервентов. Там, где она не сумела это сделать, — в
Прибалтике, например, — Советская власть погибла.
С.И. Якубовская
утверждает, что В.И. Ленин долго убеждал Сталина в ошибочности идей
автономизации, однако доказательств этому не приводит. Пожалуй, наоборот
материалы свидетельствуют, что Сталин совсем не долго сопротивлялся. И
неудивительно: авторитет вождя в партии был непререкаем, в том числе и для
Сталина.
С.И. Якубовская,
естественно, возвеличивает «гениальную идею образования СССР»*(13),
предложенную Лениным. В наше время эти слова вызывают два вопроса. Во-первых,
конечно, идея союзного государства была не новой уже в то время: давно
существовали Соединенные Штаты, Швейцария. А во-вторых, вызывает сомнение, что
эта идея была удачной применительно к тогдашней ситуации, вообще к условиям
нашей страны. Все существовавшие к тому времени союзные государства в мире
состояли примерно из равновеликих по территории и количеству населения членов.
В нашей же стране громадная РСФСР отличалась по этим параметрам от других
республик не только в несколько раз, но многократно, порой в десятки раз.
Поэтому хотя предлагалось сделать всех членов Союза равноправными, подлинного
равенства в таком союзном государстве ожидать было затруднительно. Даже Украина
показала во время гражданской войны, что без России она не смогла бы справиться
с многочисленными внешними и внутренними врагами.
Еще одно сомнение в
«гениальности» ленинской идеи, навеянное уже событиями нашего
времени: может быть, конструкция государства с автономными образованиями
оказалась бы более прочной перед натиском сепаратистов в конце 80-х — начале
90-х гг. минувшего века?
Чем же можно объяснить
эту ленинскую идею? Никакого убедительного обоснования ей в работах Ленина мы
не найдем, разве что некоторые намеки, касающиеся международной обстановки. В
документах иногда высказывается мысль о возможности присоединения к Союзу новых
государств. Мысль эта не кажется фантастичной в условиях 20-х годов, когда еще
была жива надежда на мировую или, по крайней мере, европейскую революцию. Ведь
совсем недавно возникали Советы в Германии, Венгрии, кое-где еще и в начале
20-х годов вспыхивали разного рода восстания. В этих условиях надежда на
возникновение новых советских республик казалась достаточно реальной. А если
так, то вставал вопрос о форме их объединения с Советской Россией. И вот тут
вряд ли было бы удобно, например, включать, допустим, Советскую Германию в
состав Российской Федерации. Недаром Декларация об образовании СССР выражала
надежду, что «новое союзное государство: послужит: решительным шагом по
пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую
Республику»*(14).
С.И.Якубовская
отмечает, хотя и без акцентирования, тот факт, что в документах конца 1922 года
уже появляются упоминания о Конституции. В частности, она впервые говорит о
том, что 16 декабря 1922 г. комиссия ЦК РКП(б) «единогласно решила, что
Декларация и Договор составляют единый Основной закон Союза ССР»*(15).
Постановление это, не реализованное при официальном принятии названного
документа I Всесоюзным съездом советов, было, как известно, на новом уровне
использовано в июне 1923 года при подготовке Конституции.
Подобно другим авторам,
С.И. Якубовская не обращает внимания и не анализирует то обстоятельство, что в
1922 году в документах, порой в одном и том же, а чаще в разных, упоминаются и Союзный
договор, и Конституция Союза, а этот факт следовало бы проанализировать. Что
это — юридическая неосведомленность составителей надлежащих документов, по
преимуществу партийных работников, какие-то размышления их о возможных
вариантах оформления Союза или вполне обоснованное предположение, что нельзя
подготавливать закон еще не существующего государства?
В названной книге
упоминается о Конференции полномочных делегаций объединяющихся республик,
состоявшейся накануне I съезда Советов Союза. Однако юридической оценки ее
документов не дается. Не все ясно и с фактической стороной. Дело в том, что в
некоторых источниках упоминается о подписании Декларации и Договора не 29, а 30
декабря, непосредственно перед открытием съезда. Какова же была юридическая
связь между решением Конференции и съезда? По С.И. Якубовской, получается, что
акт Конференции на этот счет не был окончательным, хотя в литературе имеется и
другое мнение, что очень существенно.
С.И. Якубовская
отмечает известный факт о том, что съезд Советов принял Декларацию и Договор об
образовании СССР, но только в основном, и поручил ЦИК Союза с учетом замечаний
республик принять и ввести договор в действие на ближайшей сессии ЦИК. Но автор
не подчеркивает, что на съезде ничего не было сказано о Конституции, в том
числе и о поручении ВЦИК ее готовить, а тем более принимать.
Вместе с тем она
выдвигает версию, что такое положение сложилось в результате неподготовленности
Конституции к съезду, а это было вызвано, в свою очередь, поспешностью Сталина
и руководимой им комиссии, не проведших предварительное обсуждение своих проектов
в республиках*(16). Конечно, такое замечание автора наталкивается на тот факт,
что ведь сама комиссия-то состояла из представителей республик.
В науке неоднократно
поднимался вопрос о начале работы непосредственно над Конституцией. Кто, когда
и как ее делал? С.И. Якубовская прибегает к маленькой хитрости: она говорит не
о разработке Конституции, а о «создании конституционных основ СССР»*(17).
Такую формулировку можно толковать двояко: то ли как подготовку текста Конституции,
то ли как решение отдельных конституционных вопросов, взятых в некоторой
совокупности. Если говорить во втором плане, то такая работа безусловна, о ней
много материалов. Что же касается первого плана, то его наличие хорошо бы
показать и доказать. В книге этого как раз и нет. Правда, упоминается о
безымянной подкомиссии в составе Комиссии по разработке положений о СНК, СТО и
наркоматах СССР. Указывается, что эта подкомиссия сразу занялась обсуждением
проекта Конституции СССР, разработанного Всероссийским ЦИК. По литературе это
известно. Однако никто еще не объяснил, кто поручал названной комиссии, ее
подкомиссии, заниматься вопросами, явно выходящими за пределы компетенции. Не
сделала этого и С.И. Якубовская. Не ясно также, откуда взялся проект
Российского ЦИК.
В книге содержится
небольшой параграф, озаглавленный «Разработка Конституции СССР».
Однако в нем освещена лишь часть этого процесса, притом небольшая. И он
порождает лишь новые вопросы по поводу начала работы над проектом, о статусе
январской комиссии Президиума ЦИК и о соотношении Договора об образовании СССР
и Конституции. Более ясно изложен материал, касающийся так называемой
расширенной комиссии ЦИК Союза и ее работы в июне 1923 года, завершившейся
созданием окончательного проекта Конституции.
С.И. Якубовская
проводит сравнительный анализ Союзного договора и Конституции, справедливо
отмечая единство основных принципов и идей обоих документов. Она совершенно
права, когда говорит, что Конституция вместе с тем развивает основные положения
Договора. Однако сравнение выглядит порой противоречиво. С одной стороны,
автору хочется показать, что ничего не изменилось, с другой — она вынуждена
признать, что изменения эти существенны. Второе положение представляется более
правильным. Это как раз и подчеркивает значение Конституции, закрепившей
единство Советского Союза, его федеративный, а не конфедеративный характер.
Вместе с тем отражается тот факт, что Конституция не только развила Договор, а
заменила его. С момента ее принятия статус Союза стал определяться уже не Договором,
а Основным законом, что означало существенное усиление, упрочение единства
государства.
В книге С.И. Якубовской
отмечается тот малоизвестный факт, что Конституционная комиссия ЦИК и после
принятия Основного закона, вплоть до конца 1924 г., занималась отнюдь не
конституционными вопросами, например, подготовкой кодифицированных законов
Союза по отдельным отраслям права.
Логическим продолжением
работы С.И.Якубовской стала ее новая монография, вышедшая через 12 лет после
первой — «Развитие СССР как союзного государства 1922-1936 гг.». Эти
книги, естественно, стыкуются, поэтому вопросам образования СССР уделено
определенное внимание, но о Конституции 1924 года говорится уже вскользь, в
связи с образованием органов Союза. Правда, вносятся некоторые фактические
уточнения, хотя и основанные на ранее использованных автором материалах.
Вновь в 1967 г.
обращается к теме образования СССР и его первой Конституции Д.Л. Златопольский.
Он неизбежно касается и Конституции 1924 года, впрочем, не выходя за пределы
материала первой из названных книг С.И. Якубовской. Критика Сталина, однако,
дается более резко. Инициатором «автономизации» Д.Л. Златопольский считает
лично Сталина, «представившего в комиссию ЦК РКП(б)» пресловутый
проект резолюции*(18).
В 60-х гг. историки
СССР и юристы объединились для создания двухтомной «Истории национально-государственного
строительства в СССР», выдержавшей впоследствии три издания. Здесь
параграф о Конституции 1924 года сочинил В.М. Курицин. Автор опирался на уже
известную литературу и источники, но давал иногда свою трактовку фактов. Так,
он утверждал (без особых ссылок на источник), что Президиум ЦИК Союза 10 января
1923 г. образовал известные шесть комиссий для «выполнения решений 1-й
сессии ЦИК СССР и подготовки проектов основных разделов Конституции»*(19)
(подчеркнуто мною. — О.Ч.). Далее он говорил, что подкомиссия, созданная 13
января; была предназначена для предварительной подготовки Конституции*(20).
Вопрос о том, почему ЦИК и его комиссии занялись Конституцией, когда съезд
Советов поручил им совершенствовать Союзный договор, автор не ставил.
Во втором издании
названной книги, вышедшем в 1972 году, В.М. Курицин выбросил некоторые факты,
касающиеся участия Сталина в решении конституционных вопросов на
подготовительной стадии, например, при выработке тезисов к докладу на ХII
съезде партии*(21). Опущена была как похвала Сталину, так и его критика по
вопросу о соотношении прав Союза и союзных республик.
Небольшие изменения
были сделаны и в третьем издании, выпущенном в 1979 году, здесь, например, на
с. 291 опущена цитата из В.И. Ленина, касающаяся борьбы с великодержавным
шовинизмом*(22). Сделаны некоторые редакционные изменения, улучшающие текст.
Почти одновременно с
первым изданием «Истории национально-государственного строительства»
вышел восьмой том многотомной «Истории СССР», посвященный периоду
«борьбы советского народа за построение фундамента социализма в СССР
(1921-1932)». В нем, естественно, достаточное внимание уделено образованию
СССР, а следовательно, и первой Конституции нового государства. Соответствующий
параграф книги сочинял авторский коллектив, в котором, очевидно, ведущую роль
сыграли С.И. Якубовская и С.Л. Ронин. Он строится по общепринятой к тому
времени схеме и на материалах, которые уже известны читателям по работам
названных авторов. В то же время в тексте имеются определенные нюансы.
Так, авторы называют
известную комиссию, созданную Президиумом ЦИК Союза 10 января 1923 г., прямо
Конституционной. Правда, в сноске они оговариваются: «Точнее, было создано
шесть комиссий для разработки различных конституционных вопросов…»*(23).
Очевидно, авторы традиционно не очень различают Союзный договор и Конституцию,
а зря: впоследствии, как известно, по этому вопросу разгорелись горячие споры.
Кажется, впервые в
книге перечисляются члены комиссии, имена которых прежде обычно опускались в
силу того, что среди них были или прямые «враги народа», или, по
крайней мере, «антипартийные элементы». Правда, и в этом перечне
указываются только благопристойные деятели: М.К. Владимиров, М.И. Калинин, Ф.Я.
Кон, А.Ф. Мясников, В.П. Ногин, А.И. Свидерский: Список кончается, правда,
традиционным «и др.»*(24). Очевидно, за этим могли скрываться и
недостойные упоминания лица.
В книге дается между
прочим периодизация работы над проектом Конституции. Авторы датируют первый
период началом 1923 года, определяя концевую границу ХII съездом партии.
Названный период характеризуется, с их точки зрения, работой преимущественно в
республиках. В этой связи в книге обращается внимание на отношение республик к
вырабатываемому документу. Отмечается и осуждается тенденция российского
проекта к расширению прав Союза, в то время как другие республики, наоборот,
«тянули одеяло на себя». Авторы не подчеркивают (а следовало бы подчеркнуть),
что именно Россия — самый крупный член Союза — готова была поступиться своими
правами, в то время как маленькие республики как раз тряслись над ними.
Похваливая проекты
других республик, авторы все-таки отмечают стремление подготовленных на Украине
и в Грузии к определенному сепаратизму. Они не уточняют, правда, что речь
должна идти не о позиции соответствующих народов или даже руководящих органов
республик в целом, а лишь об определенных группах сепаратистов в их
руководстве.
Утверждается, что февральский
Пленум ЦК РКП(б) создал специальную комиссию, главной задачей которой поставил
осуществление общего руководства «дальнейшей подготовкой Конституции»*(25).
Ссылки на источник не видно. Эта комиссия в июне 1923 г. одновременно с так
называемой расширенной комиссией ЦИК и разработала, в конце концов, приемлемый
проект документа, который теперь уже был безоговорочно назван Конституцией
СССР.
В книге отмечается тот
известный факт, что Конституция 1924 года не содержала в себе глав об
общественном строе, правах и обязанностях граждан и пр., которые обычно имеются
в такого рода законах. Говорится, что все эти вопросы были затронуты в
конституциях республик. Однако объяснения причин такого разделения труда не
дается.
Попытки обосновать
отдельные уточнения положений, выдвинутых различными авторами, делает И.М.
Кислицын. Перечисляя, в общем-то, известные факты, он видит в них несколько
иной смысл. Так, автор выдвигает любопытную идею о том, что I Всесоюзный съезд
Советов должен был быть (или был?) съездом республик*(26). С этим вряд ли можно
согласиться. Если Конференция полномочных делегаций республик, подготовившая 29
декабря 1922 г. Декларацию и Договор об образовании СССР, была именно органом
республик, где они представлены равноправными делегациями, то съезд Советов был
уже органом всего Союза, делегаты которого действовали не от имени своих
республик, а уже от своего собственного. Кстати, И.М. Кислицын, анализируя
документы VII съезда Советов Украины, пришел к выводу, что в украинском проекте
образования СССР предусмотрены 2 органа в Союзе: Всесоюзный съезд Советов и
съезд Советов Республик*(27). Обмолвку об этом, содержащуюся в постановлении
украинского съезда, И.М. Кислицын возводит в ранг принципа. Впрочем,
определенный резон в этой догадке есть, ибо именно так в исторической
перспективе был построен ЦИК Союза, а еще позже — Верховный Совет СССР.
Вряд ли можно
согласиться с И.М. Кислицыным, что Договор об образовании СССР вместе с
Декларацией следует рассматривать как временную Конституцию, хотя нельзя не
отметить здесь определенного рационального зерна: действительно Договор,
принятый или, вернее, утвержденный верховным органом страны, единого
государства уже переставал быть соглашением. Он становился, по сути дела,
законом. Но И.М. Кислицын в своих рассуждениях до этого не дошел.
Неточно в одном случае
И.М. Кислицын изображает вопрос о принятии Союзного договора на съезде. Если
его буквально понять, то вопрос о государственных языках (ст. 14 Договора)
специально обсуждался здесь*(28). В действительности, как известно, никаких
прений тогда не было, и данный вопрос, как и другие, был решен на
предварительных стадиях подготовки учредительных документов.
Тонкий анализ вопроса
проводит автор в отношении института гражданства, показывая, что в принятом варианте
Договора содержится менее жесткая формулировка, сохраненная и в Конституции,
чем это предполагало Постановление VII Всеукраинского съезда Советов.
Традиционную ошибку
допускает И.М. Кислицын по вопросу о перспективе развития Союза. Обычно авторы,
цитируя Ленина, говорят о том, что он допускал в будущем возможность заметной
децентрализации единого государства с сохранением за ним лишь внешних функций.
При этом обычно опускается следующий абзац диктовки Ленина, где он говорит, что
несогласованность в работе наркоматов союзных республик, ведающих другими
делами, может быть «парализована достаточно партийным авторитетом»*(29).
То есть В.И. Ленин имел в виду, что в руководстве республиками можно вполне
ограничиться партийными директивами. Как известно, в более поздние годы так оно
и получилось. Правда, государственный аппарат не был устранен, но решающую роль
стали играть партийные органы.
Следует отметить, что
И.М. Кислицын чуть позже подправляется, приводя упомянутую цитату из В.И.
Ленина. Однако он не доводит ленинскую мысль до конца. Ведь, по существу, Ленин
говорил не просто о партийном руководстве, а именно о том, что органы партии
должны взять на себя определенные государственные функции, хотя и не формализуя
такой порядок.
В работе Н.Я. Куприца
«Из истории науки Советского государственного права»*(30) справедливо
отмечается значение ленинских идей образования СССР, которые, конечно,
отразились и на разработке Конституции Союза. Вместе с тем в этих сочинениях,
как, впрочем, и во многих других, содержится явное преувеличение участия В.И.
Ленина в работе над Конституцией. Так, Н.Я. Куприц прямо утверждает, что Ленин
«руководил деятельностью комиссии ЦК РКП(б), разрабатывающей основные
начала организации Союза ССР»*(31). Конечно, ленинские идеи легли в основу
образования Союза, однако говорить, что он прямо руководил надлежащей
комиссией, не приходится, хотя бы потому, что, к сожалению, он в это время
тяжело болел и находился преимущественно в Горках.
В 1972 году в связи с
50-летием образования СССР вышла целая серия книг и журнальных статей по этому
поводу. Правда, специальных книг о первой Конституции Союза не появилось, но о
ней, конечно, более или менее развернуто говорится в изданиях более широкого
профиля. Появилась книга, специально посвященная законодательству Союза, его
истории, которая касается и интересующей нас темы — «Становление основ
общесоюзного законодательства«. В главе »Формирование руководящих
начал общесоюзного законодательства» содержится и материал об Основном
законе СССР 1924 года. Здесь, в частности, разбирается вопрос о соотношении Союзного
договора и Конституции. Однако с самого начала авторский коллектив,
сформированный Всесоюзным научно-исследовательским институтом Советского
законодательства (отв. ред.: М.Г. Кириченко, И.С. Самощенко), допускает
довольно традиционную неточность. Они пишут: «Договор об образовании СССР,
включенный в Конституцию СССР 1924 года в качестве второго ее раздела…»*(32)
Дело в том, что Договор, принятый и утвержденный I Всесоюзным съездом Советов,
принципиально отличался от соответствующего раздела Конституции, хотя тот и
другой носили одинаковое название. Говорить о том, что Договор был просто
включен в состав Конституции, невозможно. И сами авторы, проводя потом
серьезное и скрупулезное сравнение, показывают ту разницу, которая имела место.
Можно бы сказать, что Договор стал основой упомянутого раздела, притом
подвергся коренной ломке, но не больше того.
В книге освещается и
реализация Основного закона Союза в сфере законодательства. Отмечается, что
сразу же после утверждения Конституции II съездом Советов началась широкая
работа по созданию крупнейших общесоюзных законов. Уже в 1924 году были
утверждены ЦИК Союза Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик,
Основные начала уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик,
Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик и т.д.
Проблеме первой
Конституции Союза немало внимания уделяет Д.Л. Златопольский в юбилейной
книжке, написанной им в соавторстве, «Образование Союза ССР». Здесь
ей посвящен специальный параграф, в котором даны дополнительные сведения,
правда, уже известные и по книгам С.И. Якубовской и самого Д.Л. Златопольского*(33).
Специально истории
советских конституций посвящена книга Ю.С. Кукушкина и О.И. Чистякова
«Очерк истории советской Конституции» (М., 1980). Надлежащая глава в
ней уделена и Основному закону СССР 1924 года. Авторы, конечно, опираются на
всю литературу по проблеме, вышедшую до них, а также на свои собственные работы
прежних лет. Вместе с тем здесь имеется и нечто новое.
Как уже отмечалось,
разные авторы по-разному датируют начало работы над проектом Основного закона
Союза. Однако все они обычно относят его к 1923 г., во всяком случае, параграфы
или разделы, посвященные разработке Конституции, всегда захватывают время после
Первого Всесоюзного съезда Советов. В то же время история Конституции
увязывается, разумеется, с созданием Декларации и Договора об образовании СССР.
Говорят об этом и упомянутые авторы, однако, в отличие от предшественников, в
особенности гражданских историков, они обращают внимание на вопрос о том, какой
документ разрабатывался до образования СССР, накануне его — Договор или
Конституция. Судя по всему, для гражданских историков здесь нет никакой
проблемы: какая разница, как называется правовой акт, лишь бы он правильно
решал вопрос создания союзного государства. Но для юриста форма документа имеет
большое значение, да и не только для юриста. Дело ведь в том, какое объединение
создается, а это зависит в большой мере от оформления его.
Авторы упомянутой книги
отмечают, что в документах соответствующего периода встречаются одновременно
упоминания и о Договоре, и о Конституции, которыми должен быть оформлен Союз.
Это обстоятельство замечали и в других книгах, но не придавали ему никакого
значения. Кукушкин и Чистяков, отметив этот факт, пытаются проанализировать его
истоки и приходят к выводу, что на данном этапе сами творцы соответствующих
документов, и партийных, и государственных, очевидно, не придавали
существенного значения тому, что они создают. Однако уже накануне Первого
съезда Советов обстановка проясняется, и мы видим, что в декабре 1922 г.
постепенно исчезают упоминания о Конституции, а везде дружно говорится только о
Договоре. Как известно, именно договорный порядок оформления Союза был
закреплен и конференцией полномочных делегаций союзных республик 29 декабря
1922 г., и съездом Советов Союза, на которых уже нет ни единого упоминания о
Конституции. Больше того, как известно, съезд даже Договор счел не
окончательным и отправил его на дополнительное обсуждение в республики. Отсюда
возникла проблема в науке: откуда есть, пошла Конституция, создание которой не
предусматривалось первоначально никем: ни высшим государственным, ни партийным
органом. И не случайно уже в июне 1923 г. в ходе работы так называемой
расширенной комиссии ЦИК председатель Совнаркома Украины Х. Раковский
добивался, чтобы дело ограничилось именно Договором, и с точки зрения чисто
юридической он был абсолютно прав: никто ведь не поручал Комиссии разрабатывать
именно Конституцию. Другое дело, что в интересах укрепления Советского
государства нужна была именно Конституция, а не Союзный договор. В этой связи
встает вопрос и о том, имел ли право ЦИК Союза принимать Основной закон и даже
сразу вводить его в действие, но это уже другая проблема.
Ю. Кукушкин и О.
Чистяков отмечают вместе с тем правомерность и обоснованность решения Пленума
ЦК РКП(б) 18 декабря 1922 г., в котором говорилось именно о договорном
оформлении Союза: нельзя было перескакивать через ступеньку и создавать
Конституцию еще не существующего государства. До тех пор никто из авторов не
обращал внимания на эту сторону вопроса.
Авторы названной
работы, и не они первые, ссылаются на известное выступление М.В. Фрунзе на
Февральском пленуме ЦК РКП(б) 1923 г., на котором он говорил о работе над
проектом Конституции, якобы осуществляемой Президиумом ЦИК Союза. Однако
сообщение об этом очень спорно. По документам дело выглядит несколько сложнее.
Содержится в книге и
упоминание об известном заседании Комиссии Президиума ЦИК Союза,
разрабатывавшей положения о СНК, СТО и наркоматах СССР. Указывается, что именно
на ней была создана подкомиссия, которая приступила к обсуждению проекта
Конституции, представленного ВЦИК. Это сообщение не ново, о нем не раз
упоминалось в литературе. Однако по сей день остается не ясным, откуда взялся
проект Конституции, разработанный во ВЦИК, кто давал ВЦИК такое поручение и кто
поручал названной подкомиссии заниматься столь важным делом, далеко выходящим,
по идее, за пределы ее компетенции.
В литературе много
говорилось о значении XII съезда партии в истории Основного закона. Что этот
съезд действительно имел значение для разработки конституционных проблем —
бесспорно. Но вместе с тем правы авторы, осмелившиеся заявить, что самой
Конституцией съезд нисколько не занимался, о ней ничего даже не упоминалось. До
них, очевидно, считалось неприличным допускать саму идею, что разработка
Конституции могла обойтись без съезда партии.
В книге Ю. Кукушкина и
О. Чистякова впервые отмечается (и это потом повторят другие авторы) значение
оформления Союза именно Конституцией, а не договором: договор можно истолковать
в разных смыслах, а Конституция есть всегда документ единого государства.
В книге упоминается о
проблеме датировки принятия первой Конституции Союза, которую в литературе 20-х
гг. называли Основным законом, 1923 г., исходя из введения ее в действие еще
ЦИКом Союза 6 июля. Кстати, и праздник — День Конституции отмечался до 1936 г.
именно в этот день. Авторы, тем не менее, справедливо утверждают, что
датировать первую Конституцию Союза следует все-таки 1924 г., поскольку она
была окончательно утверждена II Всесоюзным съездом Советов именно в январе
этого года.
В 70-х гг. в пропаганде
стало муссироваться положение о преемственной связи первого Основного закона
СССР и первой Советской Конституции — РСФСР 1918 г. Эта идея возникла в связи с
опубликованием постановления ЦК КПСС, посвященного 50-летию образования СССР.
Она содержит в себе и правильные положения, и неточные. В книге Ю. Кукушкина и
О. Чистякова показано реальное положение вещей, то есть в какой мере
действительно имела место преемственность принципов и идей, а в какой ее не
было.
Авторы дают четкое и
недвусмысленное определение государственного суверенитета, по поводу которого в
литературе, в том числе и посвященной первой Конституции Союза, имеется
множество всякого рода противоречивых суждений. Следует подчеркнуть, что они
правильно подмечают особенность трактовки суверенитета Конституции 1924 г.
Основной закон много и тщательно описывает суверенные права союзных республик и
нигде не говорит о суверенитете Союза. Книга справедливо утверждает, что закон
считает суверенитет Союза само собой разумеющимся, почему специально и не
говорит о нем.
Во второе издание
монографии, вышедшей в 1987 г., уже в эпоху начавшегося разрушения Советского
Союза, авторы, однако, не внесли каких-либо принципиальных изменений. Сделано
лишь небольшое дополнение к прежнему тексту, изменена структура соответствующей
главы и произведена редакционная доработка.
К очередному юбилею
образования СССР вышла книга В.П. Портнова и М.М. Славина «Этапы развития
Советской Конституции», в которой имеется, конечно, и глава о первой
Конституции Союза. Сами авторы признаются, что в ней нет ничего нового,
поскольку тема эта разработана уже другими. Главным украшением ее явилась лишь
ссылка на Л.И. Брежнева, который еще в 1970 г. провозгласил общеизвестные истины
о значении образования СССР. Есть, правда, и одно новшество, с которым, однако,
вряд ли можно согласиться. Утверждается, что принятие Конституции и введение ее
в действие ЦИК СССР, а не съездом Советов 6 июля 1923 г., было пережитком, даже
рецидивом взглядов на ЦИК как верховный орган Союза, которые существовали еще
накануне образования СССР*(34). Вряд ли с этим можно согласиться, поскольку ЦИК
Союза был прямо уполномочен Первым съездом Советов СССР обобщить замечания
республик, создать новый текст Союзного договора и немедленно ввести его в
действие*(35).
Новый период в
разработке проблем образования СССР, а тем самым и первой Конституции Союза,
заметен с конца 80-х гг. Целая группа авторов устремляется на эту проблему,
пытаясь сказать нечто новое по хорошо известным, и не очень известным, аспектам
этой темы. Отличный анализ и обобщение многих публикаций сделал С.А. Байбаков в
интереснейшей книге «История образования СССР: итоги и перспективы
изучения», вышедшей в 1997 г. Специальная глава в ней уделена и
Конституции 1924 г., правда, автор анализирует литературу по преимуществу с
историко-партийных позиций, хотя уделяет внимание и историко-правовым
суждениям. Так, он обращает большое внимание на внутрипартийную борьбу вокруг
пресловутой «автономизации», затрагивая применительно к ней проблему
национализма и шовинизма. В этой связи он рассматривает широко известную ныне
ленинскую диктовку «К вопросу о национальностях или об
«автономизации». Еще С.И. Якубовская увязывала данную проблему со
строительством органов власти Союза, видя главное препятствие к объединению
народов в шовинистических позициях советского чиновничества, великорусского или
обрусевшего, занимавшего ключевые посты в центральных органах Советской власти.
Именно в этом духе трактуется и позиция В.И. Ленина, выступавшего
действительно, если не целиком, то преимущественно, с критикой именно
великодержавного шовинизма и местного национализма. Дальнейшая история нашей
страны показала, что такая постановка вопроса более правильна. Больше того —
Советский Союз был разрушен через 70 лет именно националистическими силами, в
том числе и в рядах самой Коммунистической партии.
В указанной главе С.А.
Байбаков довольно далеко выходит за рамки истории Конституции. Так, он
анализирует литературу, касающуюся борьбы в верхушке Коммунистической партии.
Вспоминается и знаменитое «грузинское дело». Вслед за другими
авторами С.А. Байбаков рассматривает старания грузинских националистов во главе
с Б. Мдивани как борьбу против образования СССР, хотя, как уже говорилось,
группа Мдивани выступала преимущественно против Закавказской Федерации, вернее,
даже против вхождения Грузии в ЗСФСР. Конечно, это также была
националистическая позиция, но сориентированная в другую сторону. Надо сказать,
что, несмотря на осуждение Мдивани, а впоследствии и объявление его и коллег
«врагами народа», идея разрушения Закавказской Федерации победила при
подготовке Конституции СССР 1936 г. Глядя еще дальше, нельзя не заметить, что
разрушение ЗСФСР, очевидно, отразилось и на той всеобщей потасовке, конфликтной
обстановке, которая начала складываться в Закавказье с 1988 г. Думается, что
все спорные вопросы в Карабахе, Абхазии, Южной Осетии было бы легче решить в
рамках одной, хотя и федеративной, Закавказской республики.
Приступая к анализу
литературы о Конституции 1924 г., Байбаков отступает от принципа рассмотрения
только современных авторов, захватывает и литературу, начиная с 20-х гг., что,
конечно, отнюдь не мешает делу. В частности, он отмечает проблему непонятной
комиссии, которая работала над проектом с 3 февраля и до середины месяца, а
потом, по словам автора, продолжила свою деятельность в связи с возникновением
идеи второй палаты ЦИК Союза.
Во всей обширной
литературе, которая так или иначе касалась создания Конституции 1924 г., обычно
говорится о громадном значении для нее решений ХII съезда РКП(б). С.А. Байбаков
более осторожно характеризует роль съезда в разработке проекта Конституции. Он
говорит лишь о том, что на пленарных и секционных заседаниях съезда важное
место заняло обсуждение «проблем конституционного характера».
Действительно, на съезде обсуждался специально вопрос «о национальных
моментах в партийном и государственном строительстве», по которому
развернулись оживленные прения. И в докладе И.В. Сталина, и в прениях ставились
вопросы национального строительства, которые, конечно, в той или иной мере имели
значение для разработки Конституции. Однако прямо об Основном законе никто на
Пленуме не говорил. Ораторов больше интересовали проблемы шовинизма и
национализма, национальной культуры, разграничения компетенции между
наркоматами Союза и республик. Особенно много внимания уделялось так
называемому «грузинскому делу».
Надо сказать, что это
самое дело очень занимало авторов литературы об образовании СССР, причем
определенной части руководителей Компартии Грузии приписывались разные грехи.
После XX съезда КПСС в свете тотальной критики Сталина стали, естественно,
выгораживать Б. Мдивани и его соратников, несмотря на их очевидный национализм
и сепаратизм. При этом истинная позиция грузинских деятелей была
труднопонимаема. Материалы XII съезда партии дают достаточно ясный ответ на
этот вопрос.
Конечно, Б. Мдивани
отнюдь не выступал, как это ему приписывают некоторые, против объединения
республик, однако это объединение он понимал и принимал по-своему. И дело не
только в желании выйти из Закфедерации и непосредственно вступить в Советский
Союз. Б. Мдивани мыслил себе некое государственное объединение как Союз всех
национальных, даже и не только национальных, районов без различия существующего
в 1923 году их статуса. В заседании секции ХIII съезда партии по национальному
вопросу он внес «Проект организации Союза Социалистических Советских
Республик«, п. 1 которого гласил: »СССР организуется из существующих
независимых автономных республик и областей на равных началах по принципу
пропорционального представительства»*(36).
Нечто подобное много
лет спустя предложил по совету заокеанских друзей академик А.Д. Сахаров. Нечто
подобное с некоторыми, правда, отличиями и было осуществлено, хотя уже не на
уровне Союза, а на уровне России, после 1991 г.
Поэтому формулировку
С.А. Байбакова следует признать более близкой к истине. Съезд действительно
обсуждал вопросы, имеющие то или иное отношение к Конституции, но
непосредственно ею не занимался.
Правда, в выступлениях
некоторых делегатов на секции съезда, например, Б. Мдивани и Х. Раковского
слово Конституция употреблялось, но первый из них отождествлял Союзный договор,
принятый I съездом Советов, с Конституцией и требовал его изменения*(37).
Менее точно
характеризует автор значение IV совещания ЦК РКП(б) с ответственными
работниками национальных республик и областей, проходившего в июне 1923 г.
Совещание и тематически и хронологически было, конечно, тесно связано с работой
Расширенной комиссии ЦИК СССР. И несмотря на это собственно конституционные
вопросы на нем практически не поднимались, если не считать проблемы наркоматов.
Но даже и они обсуждались в отрыве от проекта конституции, так сказать, в
абстракции. Только Сталин в заключительном слове коснулся важного
конституционного вопроса о второй палате ЦИК и наркоматах. Посему думается, что
утверждение С.А. Байбакова о выработке совещанием важных рекомендаций для
комиссий ЦИК СССР и ЦК РКП(б) вряд ли можно признать точным.
С.А. Байбаков дает
обзор мнений о политической сущности споров по конституционным вопросам в
комиссиях ЦК РКП(б) и ЦИК СССР, причем берет под свою защиту Х. Раковского и
Н.А. Скрыпника, которых советские авторы традиционно обвиняли в сепаратизме.
Думается, что он прав, когда снимает с этих деятелей клеймо «врагов
народа», однако вряд ли стоит оспаривать тот факт, что они предпочитали
видеть Советский Союз менее прочным, чем это хотелось И.В. Сталину и его
единомышленникам*(38). В секции ХIII съезда партии Х. Раковский прямо предлагал
«сократить права центральных органов и усилить права местных»
(имеются в виду, конечно, республиканские органы)*(39).
В целом следует
признать высокую ценность работы Байбакова, сделавшего впервые такой четкий
обзор взглядов и мнений по вопросу о Конституции 1924 г., хотя нельзя не
отметить определенного налета тех нигилистических воззрений, которые сложились
у нас по известный причинам в 90-х гг.
Конституции СССР 1924
г. уделяют определенное внимание и работы по истории государства и права
союзных республик, естественно, тех, которые существовали в момент образования
Союза. Так, краткие сведения по этой проблеме даются в «Истории
государства и права Азербайджанской ССР» (Баку, 1973). Естественно, что
говорится о влиянии Конституции Союза на Основные законы республик, разумеется,
и ЗСФСР. Авторы конкретно анализируют, что пришлось изменить в Конституции
Закфедерации.
В книге Ш. Петросяна
«История конституционного развития советской государственности в
Армении» (Ереван, 1968) дается краткий очерк создания Конституции СССР и
ее содержания, не вызывающий особых замечаний. Автора, конечно, больше
интересуют проблемы Закавказской Федерации и самой Армении. В частности, он
включается в спор о правовой природе Закфедерации, оспаривая утверждение тех
авторов, которые считают Закавказский Федеративный союз конфедерацией. Ш.
Петросян обосновывает также утверждение о том, что Армения в составе ЗСФСР была
суверенным государством, а не автономией. Следовало бы только упрекнуть автора
за неточное название книги. Впрочем, такая неточность свойственна многим
государствоведам: вместо того, чтобы говорить о развитии Конституции Армении,
говорят о конституционном развитии Армении, из чего не ясно, что же развивается
— Конституция или Армения?
Эти же проблемы, но,
естественно, в более сжатом виде, освещают и авторы коллективной монографии,
подготовленной в Институте философии и права Академии наук Армении в 1974 г.
«История государства и права Советской Армении». Как известно,
руководство Армении наиболее безоговорочно поддерживало идею образования СССР и
активно боролось против закавказских национал-уклонистов. В книге даются факты
на этот счет.
Известно, что Украина
стала по существу застрельщиком преобразований, пусковым механизмом процесса
реорганизации отношений между «независимыми» советскими республиками.
Авторы «Истории государства и права Украинской ССР» более скромно
характеризуют место республики в этом историческом процессе, они называют Украину
«одним из инициаторов» (подчеркнуто мною. — О.Ч.) образования
СССР. Очевидно, это было реакцией на слова М.С. Горбачева, ставшего во время
написания книги генеральным секретарем ЦК КПСС. А он говорил, что Советская
Украина была инициатором создания Союза вместе с Российской Федерацией и
другими республиками*(40).
В книге, конечно,
упоминается о борьбе с украинскими национал-уклонистами, причем позиция
председателя Совнаркома Украины Х. Раковского прямо называется
конфедералистской. Кроме того, упоминается в этой связи Шумский, которого в
известных документах обычно не отмечали*(41). Вместе с тем Н.А. Скрыпник
изображается как противник конфедерализма.
В целом же в украинской
книге проблема Конституции Союза освещается, пожалуй, даже меньше, чем в
работах закавказских авторов.
Резко отличается от
советской литературы вопроса новейшая книга П. Музыченко «История
государства и права Украины», вышедшая в Киеве в 2001 г. Она носит ярко
антисоветский и антикоммунистический характер, но дело не в этом. Важнее,
пожалуй, то, что автор занимается фальсификацией истории, причем идет порой по
линии извращения фактов, которые сам же приводит. К примеру, голод на Украине в
1921 г. объясняется политикой продразверстки, хотя тут же в книге приводятся
данные о катастрофическом неурожае вследствие засухи, которая привела к тому,
что крестьяне не собрали даже того, что посеяли. Интересно, как можно было
проводить продразверстку в условиях отсутствия самого объекта разверстки? Автор
вынужден признать колоссальный подъем культурного строительства на Украине в
20-х гг., притом именно по линии коренизации. Однако объяснения этому
фактически не дается. Получается, что организовывали такой подъем не Советское
государство и не Коммунистическая партия, а какая-то неведомая сила.
О Конституции СССР 1924
г. и даже вообще об образовании СССР, в котором активную и своеобразную роль
сыграла Украина, в книге даже не упоминается.
Любопытную диссертацию
по истории Грузии подготовил Э.Щ. Нариманидзе. Конечно, в духе современных
настроений она также полна антикоммунизма, антирусизма и даже антиосетинизма.
Это все понятно. Однако, как и у П. Музыченко, у грузинского автора не вяжутся
концы с концами. Диссертация «Национально-освободительное движение в
Восточной Грузии в 1921-1924 гг.» должна была показать борьбу грузинского
народа против Советской власти, однако народа-то в ней и не видно. Сам автор
признается, что были лишь разрозненные отдельные выступления, которые трудно
назвать даже движением. Недаром и виднейший грузинский меньшевик И. Церетели
отказался примкнуть к тому, что автор называет восстанием 1924 года.
Автор называет провозглашение
Советской власти в Грузии «российской оккупацией», однако сам же
говорит о слабости Красной Армии. Включение Грузии в Закавказскую Федерацию, а
затем в Советский Союз, по его словам, было произведено силой. Но какой тогда
силой?
Э. Нариманидзе в конце
своей работы делает рискованное утверждение. Оказывается, что в Грузии и после
1924 г. шла подпольная борьба против Советской власти, если так, то, может
быть, сталинские репрессии здесь имели под собой основание?!
Проблема истории первой
Конституции Союза, конечно, не могла не отразиться и в учебной литературе
второй половины 20-го — начала 21-го века. В 1962 г. вышел первый учебник по
истории государства и права СССР, написанный историками-юристами, под редакцией
К.А. Софроненко. Он призван был заменить собой упоминавшийся уже учебник,
появившийся в конце 40-х гг., под редакцией А.И. Денисова. Однако новый учебник
сразу был разгромлен на высочайшем уровне — в ведущем идеологическом органе
страны — журнале «Коммунист». Одним из главных (если не главным)
объектов критики, вернее, поводом для нее, было то, что авторы недоругали И.В.
Сталина. А после XXII съезда КПСС ни одна книга не выходила без того, чтобы не
лягнуть покойного вождя. А вот авторы учебника позволили себе эту роскошь. Я
должен повиниться, что такое преступление совершили не все авторы, а один, и
именно автор настоящих строк. Я очень подвел редактора (ругали-то, конечно,
Ксению Александровну Софроненко, а не меня, мое имя даже не упоминалось).
Бедная Ксения Александровна безмерно доверяла мне и нисколько не правила мой
текст, а я вполне умышленно, с прямым умыслом, не стал поливать грязью Сталина
по той простой причине, что считал неприличным пинать мертвого льва. Книга,
конечно, не восхваляет вождя, но обходится фигурой умолчания, и именно в
вопросах образования СССР и первой Конституции Союза. В параграфе по этим
сюжетам я просто не стал говорить о роли Сталина в образовании СССР, в том
числе и в знаменитом вопросе об автономизации, хотя, конечно, отметил
ошибочность этой идеи, но в спокойных тонах.
«Грубые
ошибки» университетского учебника взялся исправить коллектив
«конкурирующей фирмы» — Всесоюзного юридического заочного института.
В 1966 г. под редакцией Г.С. Калинина вышел новый учебник, где, конечно, была,
вполне и с рвением, учтена рецензия в «Коммунисте». На мой взгляд,
может быть, не вполне объективный, этот учебник был ничем не лучше, хотя,
конечно, и не хуже университетского. Но уж зато разгром Сталина и безмерное
возвеличивание Ленина были здесь доведены до беспредельности, а точнее даже, до
фактических ошибок.
Конечно, главный объект
критики авторов книги понятен: это пресловутый план «автономизации»,
который называется «глубоко ошибочным». При этом, однако, сами авторы
допускают фактическую ошибку, утверждая, что существовал ленинский принцип
равноправия республик в федерации, которым якобы пренебрег Сталин. Тут явная
хронологическая передержка. Как известно, Ленин выдвинул идею союзного
государства лишь в октябре 1922 г., а до этого он вполне мирился с той системой
отношений, которая существовала как в самой РСФСР, так и в ее связях с другими
советскими республиками, которые как раз строились фактически по системе
автономизации. Система же эта родилась сама собой, из условий революции и
гражданской войны. Другое дело, что в 1922 г. они, очевидно, изжили себя, что и
отметил Ленин, выдвигая идею новой конструкции федеративного государства. Таким
образом, авторы «автономизации» отнюдь не шли вразрез с Лениным, они
просто не додумались до того, что счел правильным Владимир Ильич. В силу
сказанного неверно и утверждение авторов, что план «автономизации»
нарушил бы тот порядок отношений, который уже сложился между независимыми
советскими республиками (условно независимыми). Он как раз бы вполне
соответствовал тому, что уже сложилось на практике.
Неверно также
утверждение авторов, что накануне образования СССР отношения Российской
Федерации с независимыми советскими республиками сложились как равноправные.
Хотя договоры 1920-1921 гг. выглядели внешне похожими на соглашения равных, в
действительности существовала известная система, при которой эти республики
находились как бы под рукой России, поскольку высшие органы власти и управления
России выполняли, по существу, одновременно и функцию общефедеральных для всего
объединения республик.
Наконец, неверно
положение, что план «автономизации» был личным творчеством Сталина.
Как уже отмечалось, дело было значительно сложней.
Абсолютно неверно и то,
что все республики высказались против «автономизации». Отношение к
ней было не так-то просто, о чем тоже уже говорилось. Подобно университетскому
учебнику авторы ВЮЗИ упустили из виду Конференцию полномочных представителей
республик, которая имела принципиальное значение для образования СССР. И не
точна формулировка, что съезд Советов «принял постановление об образовании
Союза Советских Социалистических Республик и утвердил Декларацию и Договор об
образовании СССР»*(42), дело в том, что названное постановление утверждало
Декларацию и Договор и тем самым провозглашало образование СССР, то есть, по
существу, все эти акты как бы сливались воедино*(43).
Совершенно не верно
утверждение о том, что «выполняя решение I съезда Советов, Президиум ЦИК
СССР в начале января 1923 года создал конституционную комиссию…»*(44).
Как уже говорилось, на съезде даже не упоминалось о Конституции, тем более не
давалось никаких поручений на этот счет, и Президиум ЦИК Союза не создавал
никакой конституционной комиссии.
Далее авторы говорят о
разногласиях в названной ими конституционной комиссии и о том, что эти
разногласия разрешил XII съезд партии. Как уже отмечалось, и съезд партии
ничего не решал о Конституции, хотя споры по вопросам конституционного
значения, конечно, были. И после съезда, уже на заседаниях Расширенной
комиссии, шел главный спор: что создавать — Конституцию или обновленный Союзный
договор.
Пять лет спустя вышел
новый университетский учебник под редакцией доктора юридических наук О.И.
Чистякова и доктора исторических наук Ю.С. Кукушкина. Авторы и редакторы учли,
конечно, разгромную критику первого учебника, однако не пошли полностью на
поводу у рецензентов. Вместе с тем они внесли нечто новое и вне зависимости от
критики прежнего учебника.
Так, впервые в учебной
литературе появился новый термин для обозначения взаимоотношений государства в
целом с его частями — организация государственного единства или форма
государственного единства. Термин был предложен в науке О.И. Чистяковым еще в
его докторской диссертации и монографии «Становление Российской Федерации
(1917-1922)» (М., 1966) взамен неоднозначного понятия
«государственное устройство».
Конечно, авторы не
смогли игнорировать и критики, касающейся роли И.В. Сталина в образовании СССР.
Правда, до поносительства покойного вождя они все-таки не опустились, дело
ограничилось тем, что Сталина один раз упоминали в надлежащей главе как автора
идеи «автономизации» (здесь они повторили известную ошибку, но без
проклятий и разоблачительства). Вообще параграф об образовании СССР написан в
спокойной уравновешенной манере.
Правильнее, чем в
учебнике ВЮЗИ, авторы сказали об отношении республик к проекту
«автономизации», отметив, что он «вызвал определенное
противодействие в партийных органах некоторых республик»*(45).
Впервые в литературе
авторы высказали мысль о том, что среди руководящих работников Коммунистической
партии и государства были две категории людей, склонных к шовинизму и
национализму. Одни были действительно злостными противниками интернационализма,
другие же просто добросовестно заблуждались.
В 1981 г. вышло новое
издание учебника ВЮЗИ, «переработанное и дополненное», под редакцией
теперь уже Г.С. Калинина и Г.В. Швекова. Авторы действительно исправили
некоторые ошибки параграфа об образовании СССР, в частности, вслед за
университетским учебником они отметили, что план «автономизации» союзных
республик «отражал взгляды многих партийных и советских работников,
исходивших из опыта национально-государственного строительства РСФСР…»*(46).
Правильней теперь был
изложен и вопрос об отношении республик к плану «автономизации».
Авторы говорят уже не о тотальном отрицании этого плана, а о том, что в
республиканских парторганизациях он встретил различные оценки.
Вместе с тем некоторые
прежние ошибки сохранились. Отметив, что I съезд Советов Союза решил направить
принятые им документы на дополнительное рассмотрение республик, авторы вновь
утверждают, что съезд принял вместе с тем решение о разработке Конституции, а
Президиум ЦИК создал Конституционную комиссию, выполняя решения съезда, при
этом теперь уже «Конституционная комиссия» пишется недвусмысленно с
большой буквы*(47).
Еще раз повторено и
ошибочное утверждение об отношении Ленина к федерации. В учебнике говорится,
что Ленин «не определял конкретные черты… федерации».
Действительно, при провозглашении РСФСР В.И. Ленин умышленно оставил вопрос о
форме федерации открытым, ожидая, чтобы он был решен самими массами, однако при
создании СССР было как раз наоборот: массы, во всяком случае партийные, готовы
были пойти на автономизацию союзных республик, однако Ленин, и никто иной,
выдвинул идею союзного государства и настойчиво проводил ее в жизнь.
В 1986 г. вышло новое,
уже 3-е, издание университетского учебника, под руководством прежних
ответственных редакторов. Оно было заметно переработано, хотя на титульном
листе об этом ничего не говорилось. Переработка коснулась, в частности, и
проблемы истории первой Конституции Союза. Здесь впервые ей уделяется
специальный параграф, который заметно обогащен, хотя автор его не изменился.
Параграф открывается вопросом о том, каким документом может оформляться
создание Федеративного государства. Авторы подчеркивают, что Конституция,
конечно, более авторитетный акт, чем Союзный договор. В этой связи
рассматривается вопрос о Конституции или Договоре накануне образования СССР и
делается вывод, что на данном этапе не было его конкретного решения. Однако
после I съезда Советов данная проблема стала весьма актуальной, поскольку
сепаратистские элементы, особенно на Украине, хотели закрепить более слабую
форму объединения, фактически конфедеративную.
В учебнике вообще более
подробно изложена история создания Конституции, правда, в основном на последнем
этапе этого процесса, при работе Расширенной комиссии, Комиссии ЦК РКП(б) и IV
совещания национальных работников.
В учебнике проводится
уже известная мысль о преемственности принципов и идей между Конституцией Союза
и первым Основным законом Советской России. Авторы показывают не только
сходство, но и различия между ними, притом заметные различия.
Во всех учебниках
отмечалось, что Конституция Союза с неизбежностью привела к изменениям
конституций республик. Однако в данной книге показано конкретно, в каких
направлениях шли эти изменения, каковы их объективные и субъективные причины.
Говорится о разделении функций между общесоюзной и республиканскими
Конституциями. Вместе с тем отмечается, что Основные законы союзных республик
различались и между собой, что было обусловлено особенностями самих этих
национальных государств.
Интересно сопоставление
Конституций Союза и Закавказской Федерации, в том числе анализ проблемы
государственного языка. Авторы отмечают, что в разных республиках он решался
по-разному, в зависимости от особенностей национального состава и национальных
взаимоотношений. Так, например, в ЗСФСР государственными языками
законодательства, во всяком случае, были языки всех входящих в нее республик и
русский. Поэтому не более чем клеветой на Советскую власть следует признать
утверждение упоминавшегося Р. Нариманидзе, что Советская власть в Грузии
привела к ущемлению грузинского языка. Он действовал наравне с другими на всей
территории Закавказья, а в Конституции самой Грузии грузинский язык вообще
признавался единственным государственным (ст. 10 Конституции ГССР 1927 года). А
о русском языке вообще ничего не говорится. О какой же русификации здесь может
идти речь?
В 1990 г. появился курс
лекций по истории государства и права СССР А.С. Емелина, рассчитанный на
слушателей Военного Краснознаменного института, в нем, естественно, имеется и
параграф, посвященный образованию СССР и первой Конституции Союза. Здесь дается
материал, уже известный по литературе, но изложенный сжато, поскольку и вся
книга не велика (15 п. л.). Тем не менее, можно указать на подмеченный автором
один факт, на который никто прежде, кажется, не обращал внимания: в Конституции
СССР впервые говорится о судебных и карательных органах, правда, только высших
из них. Однако по этому поводу можно отметить некоторую неточность: дело в том,
что Конституция Грузинской ССР 1922 г. содержит специальную главу «О
суде», в которой обрисовываются вся судебная система республики и даже
некоторые процессуальные нормы.
Ошибочно утверждение
автора о том, что Первый Всесоюзный съезд советов послал принятые им Декларацию
и Договор об образовании СССР в союзные республики на ратификацию*(48). Как
известно, в действительности республики должны были обсудить принятые тексты и
внести предложения об их усовершенствовании.
После разрушения СССР
учебный курс по истории государства и права был переименован, естественно, в
курс истории отечественного государства и права. Но новые учебники по такому
предмету появились не сразу. Первой ласточкой здесь стала серия учебных
пособий, вернее, лекционный курс, разбитый по различным периодам. В том числе
специальная книга, посвященная периоду нэпа*(49). Ей, как и всей серии, был
выдан гриф учебника. В книге в общем повторяется текст, известный по последнему
университетскому изданию «Истории государства и права СССР», но
имеются и некоторые дополнения. Так, впервые говорится о Конференции
полномочных делегаций союзных республик, состоявшейся накануне I Всесоюзного
съезда Советов. В этой связи показано юридическое значение ее и документов, ею
принятых, а также трансформация правового статуса Договора об образовании СССР,
который, по мнению авторов, становится теперь уже по существу законом.
В книге впервые в
учебной литературе говорится и о создании конституций автономных республик, об
их оригинальной судьбе.
А в 1997 году
издательство «БЕК» выпустило первый учебник по истории отечественного
государства и права. Ч. II (годом раньше вышла первая часть).
В нем, собственно,
повторяется текст вышеназванной книжечки по периоду нэпа, с небольшими, по
существу, редакционными изменениями.
Новый век и новое
тысячелетие было ознаменовано выходом в свет 3-го (а по существу, 5-го) издания
учебника, текст которого по интересующему нас вопросу фактически повторял книгу
1997 г. Единственное, но любопытное дополнение — спор с А.С. Емелиным по поводу
противоречий (кажущихся!) между Лениным и Сталиным в вопросах федерации.
В советское время в
союзных республиках создавались монографические и учебные издания по истории
государства и права соответствующих СССР. В Российской Федерации в
монографическом плане история республики также разрабатывалась, хотя и в очень
ограниченных размерах, а учебников по истории государства и права России не
существовало, как не было и соответствующего учебного курса в вузах. После
разрушения Союза появились учебные издания по истории государства и права
России. Автором первого из них стал И.А. Исаев. Его учебник, вышедший в 1994
г., соединил в себе обе части учебного курса и исключил почти все нерусские
районы страны. Что касается интересующей нас темы, то в книге имеется
специальный параграф «Конституция СССР 1924 г.». В нем, однако,
проблема изложена весьма бегло и к тому же с некоторыми ошибками. Автор,
например, утверждает, что I съезд Советов Союза принял решение уже о разработке
Конституции. В то же время он говорит, что она была создана в течение 1922 г.
(может быть, просто опечатка?). Впрочем, те же ошибки повторены в новом издании
учебника, вышедшем в 1996 г. В нем имеются некоторые дополнения. Одно из них
сомнительное: автор увязывает идею создания второй палаты ЦИК Союза с Советом
национальностей, который существовал в системе Наркомнаца, как одно из его
структурных подразделений. В качестве положительной черты стоит отметить
указание на характер Верховного суда Союза, как в определенной мере
конституционного суда.
В издании учебника,
вышедшем в 1998 г., которое расширено по объему, интересующему нас сюжету
больше внимания не уделяется. Здесь не исправлены прежние ошибки, касающиеся
как истории создания Конституции, так и ее содержания. В частности, осталось
странное утверждение о том, что ВЦИК (Всероссийский ЦИК) и даже его Президиум
могли менять «не основные начала Конституции»*(50). То есть союзная
республика могла изменять Конституцию Союза?
По-другому освещена
проблема в учебниках, вышедших под редакцией Ю.П. Титова. Здесь материал
изложен без ошибок, разве что с мелкими неточностями и достаточно полно.
Следует отметить, что Ю.П. Титов вступает в полемику с некоторыми современными
авторами, которые изображают Советский Союз как унитарное государство. Жаль
только, что критика дается безадресно*(51).
Второе издание учебника
текстуально повторяет первое, если говорить об интересующей нас проблеме. Оно
вышло в 1998 г. То же можно отметить и в издании 2001 г., которое представляет
собой лишь дополнительный тираж предыдущего.
Некоторые странные
положения, впрочем соответствующие духу современной эпохи, можно найти в
учебном издании А.С. Емелина. Так, здесь утверждается: «Как известно,
Первый съезд Советов СССР пошел по договорному пути, который не устраивал И.В.
Сталина, стремившегося реализовать свой план создания мощного унитарного
государства посредством его конституционного оформления»*(52).
Спрашивается, кому и откуда известно, что Сталин был против договорного оформления
Союза? А.С. Емелин доказательств этого не приводит. Во всяком случае, ни
накануне съезда, ни на самом I съезде Советов Союза И.В. Сталин даже не
намекнул о таком желании. Во-вторых, наличие единой Конституции совершенно не
означает, что государство становится унитарным, оно делается лишь более прочной
федерацией. Наконец, откуда видно, что Сталин планировал создать унитарное
советское государство, тем более в 1922 г.? Мощное — да, но почему обязательно
унитарное. Как известно, Сталин, причем вместе с Лениным, говорили о том, что
социалистическая Федерация должна привести к социалистическому же унитаризму,
но лишь в отдаленной перспективе, а отнюдь не в 20-х гг. ХХ в. Даже к моменту
разрушения СССР наше государство было весьма далеко от унитаризма. Весьма
неточно утверждение о том, что «руководители Украины и Грузии
категорически отстаивали договорный вариант« и что »ситуация зашла в
тупик». Во-первых, не все руководители Украины, а главным образом Х.
Раковский, настаивали на договорности. Во-вторых, грузинские руководители, как
уже отмечалось, выступали совсем не против Конституции, и, в третьих, никакого
тупика не было и не могло быть, поскольку высшие партийные инстанции руководили
созданием Конституции и активно вмешивались в спор о форме конституирующего
документа. Известно, что был принят вариант по форме компромиссный, а по
существу означающий победу конституционалистов.
Вряд ли верно
утверждение А.С. Емелина, что II съезд Советов Союза, на котором была
окончательно утверждена Конституция СССР, был посвящен в основном увековечению
памяти В.И. Ленина. Действительно, из 13 пунктов повестки дня 7 посвящались
только что умершему вождю мирового пролетариата. Однако все они были решены уже
на первом заседании съезда, 26 января 1924 г., а остальные вопросы обсуждались
на протяжении 3-х дней (31 января — 2 февраля) и были посвящены практическим
деловым проблемам (отчет Совнаркома, утверждение Конституции, организация
Центрального сельскохозяйственного банка и др.).
Странным выглядит и
утверждение, что Конституция 1924 г. была «ленинской по форме, сталинской
по содержанию». Ленин, как известно, дал лишь идею образования СССР как
союзного государства и практически никак не участвовал в ее разработке и
оформлении. А содержание Основного закона 1924 г. также вряд ли можно называть
сталинским. Как уже говорилось, в этой работе участвовало много людей, хотя,
конечно, руководящая роль Сталина, еще не ставшего, но фактически
становившегося лидером Коммунистической партии, достаточно ясно
просматривалась.
По преимуществу критике
Сталина посвящен и параграф в серьезной работе авторов Института российской
истории РАН, вышедшей в 1996 г. Собственно, Конституции 1924 года в ней уделено
минимальное внимание. Следует, однако, подчеркнуть правильную оценку
предпосылок образования СССР, которая, увы, в наше время разделяется не всеми:
«Образование СССР не было только навязанным сверху актом большевистского
руководства. Это одновременно был процесс объединения, поддерживаемый
«снизу»*(53). В этой цитате излишним представляется лишь одно слово —
«только».
В книге справедливо
отмечается, что идея автономизации союзных республик была отнюдь не личным
творчеством И.В. Сталина, дается некоторая предыстория ее возникновения, а
также говорится о реакции на нее в национальных районах, утверждается, к
сожалению, без доказательств, что она вызвала «бурю возражений» на
местах*(54).
Авторы учебника
высказывают смелую, новую, но также не слишком доказанную мысль, что позиция у
Ленина по вопросу образования СССР «была не ясной, недостаточно
определенной».
Любопытную, но
сомнительную идею можно увидеть в учебнике по вопросу о соотношении конструкции
Закфедерации и СССР. Здесь утверждается, что Советский Союз «строился на
модели, выработанной в Закавказье». Действительно, исторически первым
союзным государством явилась ЗСФСР. Однако вряд ли можно считать ее прообразом Союза,
как известно, ленинская идея о союзном государстве была высказана еще в
октябре. Закавказскую республику провозгласили лишь в декабре, за полмесяца до
оформления СССР. Очевидно, получилось как раз наоборот: при преобразовании
Закавказского Федеративного Союза в республику использовали идею, уже
приготовленную для Советского Союза.
Фактическую ошибку
можно отметить на с. 237: «В день, когда состоялось образование союзного
государства, вышла работа Ленина «По вопросу о национальностях и
автономизации». Эта работа действительно была продиктована Лениным 30-31
декабря 1922 г., но впервые опубликована лишь десятилетия спустя, после ХХ
съезда партии.
Хуже другое, что авторы
учебника искажают основную мысль Ленина. Они утверждают, что Ленин считал
образование СССР вообще вроде бы ненужной затеей Сталина, во всяком случае,
несвоевременной. В действительности Ленин здесь говорил об ошибочности идеи
«автономизации», а не образования СССР*(55). Заметим, кстати, что
даже план «автономизации» Ленин отвергает не начисто, а считает его
лишь несвоевременным, здесь, правда, у самого Владимира Ильича некоторое
противоречие. Он говорит, что затея с «автономизацией» была в корне
неверна и несвоевременна. Так что же: неверна или просто несвоевременна?
Неверно и сообщение о
принятии новых конституций союзных республик. Авторы относят его к 1924-1925
гг., в действительности же этот процесс растянулся до конца 20-х гг. Неверно
также и то, что Основные законы республик повторяли положения Конституции
Союза. Как раз для данного периода характерно, как уже отмечалось, разнообразие
республиканских конституций, конечно, общие принципы организации Союза и
республик были одинаковыми, но тексты законов союзных республик и по существу,
и по форме очень отличались и от нее. Это впоследствии, в 1937 году, будут
созданы Основные законы и союзных и автономных республик, которые продублируют
Конституцию 1936 года.
Такая острая тема, как
образование СССР, а следовательно, и первая его Конституция не могли пройти
мимо внимания и зарубежных авторов, откликнувшихся на нее, однако по-разному.
Спокойно и объективно
освещена тема у Э. Карра. Правда, в его работе встречаются некоторые ошибки и
неточности, возможно, просто опечатки. Так, он упорно называет ЦИК Союза
ВЦИКом, правда, в одном месте расшифровывая, что под ВЦИКом он понимает
Всесоюзный Центральный Исполнительный Комитет.*(56) Но уж совсем неверно, когда
первый ЦИК Союза называется новым, а какой же тогда был старый ЦИК, когда
Советского Союза еще не было? Путает автор и Всесоюзные съезды с
Всероссийскими. Вряд ли можно согласиться с Э. Карром и в том, что Всесоюзный
ЦИК не отличался от Всероссийского. Сам же он и тут же пишет о двухпалатности
ЦИКа Союза, ВЦИК же всегда был однопалатным, да и компетенция этих органов с
образованием СССР стала резко отличаться. Впрочем, и до этого у ВЦИКа были
несколько иные полномочия, чем у Центрального Исполнительного Комитета Союза.
Возможно, что эта ошибка проистекает из другой: Э. Карр почему-то полагает, что
к ЦИКу Союза перешло и наименование ВЦИКа.
Удивительно утверждение
Э. Карра, что Основной закон Союза «сравнительно мало чем отличался от
Конституции РСФСР». Как уже отмечалось, эти законы были кардинально
различными как по существу, так и по форме.
Не совсем верно, что
Совнаркомом Союза стал СНК РСФСР. Действительно, в промежутке до 2-й сессии ЦИК
Союза СНК России по поручению ЦИКа выполнял функции правительства СССР. Однако
уже с июля 1923 г. это положение было устранено. Прав, конечно, Э. Карр, когда
говорит, что кадры российских органов управления были использованы при создании
общесоюзных. Это было вполне естественно, ибо пока что ничего лучшего найти
было невозможно.
Правильна и весьма
доброжелательна оценка Э. Карром правовой природы Советского Союза. Он
отмечает, что хотя в названии СССР нет слова «федерация», тем не
менее это государство бесспорно федеративное, причем члены федерации и все иные
национально-государственные единицы, его составляющие, обладают такими правами,
которые не имеет ни одно западное, федеративное государство. А вот оценка
правовой природы РСФСР не совсем верна, хотя и наши авторы порой допускают
такую же ошибку. Э. Карр считает, что РСФСР — унитарное государство. Верно, что
Советская Россия по существу никогда не была федерацией. Однако и унитарным
государством она не была, начиная с января 1918 г. РСФСР, по-моему, следует
считать государством особой формы. Это государство с автономными образованиями,
и все тут.
Э. Карр справедливо
полагает, что образование СССР стало ступенью в процессе централизации
Советского государства. Он считает это обстоятельство отрицательным, но тут же
извиняет наше государство, объясняя такой процесс сложнейшей исторической
обстановкой как вокруг СССР, так и внутри него.
В отличие от Э. Карра,
Д. Боффа в своей книге «История Советского Союза» не выделяет
специальной главы о первой Конституции СССР, но у него есть глава об
образовании этого государства, а в ней параграф, озаглавленный
«Образование Союза». Однако сведения о Конституции Союза здесь
довольно скудные, причем автор повторяет некоторые ошибки Э. Карра. Так он,
подобно своему предшественнику, называет ЦИК Союза ВЦИКом, причем считает его
новоизбранным. Подобно Э. Карру он ошибочно утверждает, что наркоматы РСФСР
«немедленно обнаружили тенденцию рассматривать себя как всесоюзные
наркоматы». В действительности наркоматам, как и Совнаркому РСФСР, было
поручено ЦИКом Союза выполнять функции общесоюзных органов, пока не будут
созданы таковые.
Не точно утверждение о
том, что избирательная система по Конституции СССР «оставалась той же, что
в 1918 г., — многоступенчатой, при разных нормах представительства для рабочих
и крестьян». Верно, что избирательные системы союзных республик после
образования Союза не изменились. В Конституции 1924 г. просто специально не
говорится об избирательном праве. О нем можно судить только по формированию
Всесоюзного съезда Советов.
Совершенно оригинален
подход к проблеме известного американского советолога Р. Пайпса. Его не
обвинишь в незнании нашей истории. Тем не менее в книге «Россия при
большевиках», которую он заканчивает 1924 годом, даже абзаца не уделено
образованию СССР, а о Конституции Союза вообще нет ни слова. Правда, он уделяет
внимание национально-государственному строительству в 1917-1921 гг., но не
советскому, а буржуазному. Кажется, что автор склонен рассматривать проблему с
позиций неизменности форм государственного единства нашей страны: была царская
империя, ее сменила советская империя, при этом образование СССР не имело
никакого значения, автор как бы его просто не замечает: «красная
империя» и все тут, ничего не меняется.
В книге можно найти
только одно любопытное сообщение, к сожалению, не аргументированное. Р. Пайпс
высказывает мысль, что еще до революции немецкая и австро-венгерская разведки
вели активную работу среди украинцев и белорусов в направлении разжигания
сепаратистских тенденций с целью разрушения Российской империи*(57).
Таким образом, о
Конституции 1924 г. имеется достаточно широкая литература, хотя преимущественно
и не специальная. Тем не менее основные точки ее истории в той или иной мере
освещены. Однако целостного и исчерпывающего труда по этой проблеме на
современном уровне пока не создано и многие частные вопросы остаются в тени. Я
не ставлю своей задачей восполнить все пробелы и исправить все ошибки,
отмеченные в литературе, тем более что книга имеет по преимуществу учебные
цели. Однако по мере сил и возможностей постараюсь дать в настоящем учебном
пособии свой взгляд на проблему.
Такой важнейший
документ, как первая Конституция СССР, не мог не быть опубликованным. Он
издавался и в официальных целях, и в научных, и в учебных. Публиковались и
материалы, исторически связанные с ним. Обычно это делалось в разного рода
сборниках.
В 1940 году документ
вышел в книге «Конституции и конституционные акты Союза ССР
(1922-1936)» под ред. акад. И.П. Трайнина, который уже упоминался.
Сборник, подготовленный работниками Института права АН СССР, имеет научное
значение. В нем содержатся документы от акта утверждения Декларации и Договора
об образовании СССР до Конституции СССР 1936 г., в том числе законы 1923 г.,
имеющие значение для истории образования СССР и создания его первого Основного
закона.
Более обширный сборник
вышел в 1957 г. под ред. С.С. Студеникина*(58). Он содержит материалы от
сентября 1917 года до текста Конституции СССР с изменениями, произведенными на
1956 г. Разумеется, в книгу включены и акты, касающиеся первого Основного закона
СССР. Отчасти их перечень совпадает с материалами сборника акад. И.П. Трайнина,
но имеются и заметные отличия, естественно, что здесь опущены некоторые
второстепенные акты, но в то же время публикуются и новые, среди которых
интересны партийные решения союзных республик — Украины, Белоруссии,
Закавказья.
Сборнику предпослано
обширное введение, где содержится материал по истории советских Конституций, в
том числе и первого Основного закона Союза. Сведения здесь в основном
общеизвестные, но притом имеются некоторые неточности. Вряд ли можно
согласиться с утверждением, что «создание Советского Союза не является
результатом какого-нибудь акта…»*(59). Конечно, строительство Союза
имеет свою историю, но, тем не менее, создан-то он был именно одним актом — Договором
об образовании Союза ССР, принятым, как уже отмечалось, первоначально Конференцией
полномочных представителей республик и утвержденным I Всесоюзным съездом
Советов.
Чересчур смелым
представляется и утверждение, что «10 января 1923 г. приступила к работе
Конституционная комиссия, образованная Президиумом ЦИК СССР…»*(60). Как
уже отмечалось, статус этой комиссии и ее задачи являются, по крайней мере,
весьма спорными.
Столь же сомнительно и
утверждение, что ЦИК Союза после XII съезда партии именно образовал известную
Расширенную комиссию и именно для разработки текста Конституции Союза*(61).
Через несколько лет
вышло серьезное, интересное многотомное издание — «Съезды Советов Союза
ССР, союзных и автономных советских социалистических республик. Сборник
документов. 1917-1936 гг.», третий том которого посвящен съездам Советов
Союза. В нем, естественно, содержатся и акты первого Всесоюзного съезда
Советов, но только они, разумеется, сюда вошли Декларация и Договор об
образовании СССР.
Среди документов II
Всесоюзного съезда Советов, в томе опубликована и утвержденная съездом Конституция
СССР.
К документам каждого
съезда предпосланы введения, в которых, конечно, имеются и сведения о первой
Конституции Союза, в том числе по истории ее создания. Материалы в основном
общеизвестные и ошибки — тоже. Так, автор введений, вслед за предшественниками
приписывает работу над проектом Основного закона уже известной январской
комиссии Президиума ЦИК и дальнейшим комиссиям, вплоть до июня 1923 г.
Очень удобно для
практической работы карманное издание «Советские конституции»,
созданное большим коллективом авторов Института государства и права АН СССР,
под редакцией член-корр. П.С. Ромашкина. В нем содержатся только тексты трех
советских Конституций — РСФСР, СССР 1924 и 1936 годов, сопровождаемые
историческими справками. Справка по первой Конституции СССР содержит
общеизвестный материал, достаточно краткий, но не лишенный ошибок, касающихся
начального этапа истории этого Основного закона.
Интересен сборник,
составленный работниками Центрального государственного архива Октябрьской
революции, ныне ГАРФ, под редакцией И.И. Грошева — «Братское содружество
народов СССР 1922-1936 гг.». Но Конституция 1924 года для них не является
объектом специального внимания, поэтому публикуются только извлечения из нее.
Следовательно, как материал по истории рассматриваемого Основного закона,
сборник годится, но сам текст даже в учебных целях использоваться не может*(62).
Полный текст
рассматриваемой Конституции имеется в «Хрестоматии по истории государства
и права СССР», составленной А.Ф. Гончаровым и Ю.П. Титовым и вышедшей в
1968 г.*(63). Книга предназначена специально для учебных целей и притом
преимущественно для студентов-заочников. Каких-либо комментариев и
вспомогательного аппарата в сборнике нет. Важно отметить, что он был первой
хрестоматией по истории государства и права СССР, предназначенной для
студентов-юристов, которые в большом количестве обучались тогда во Всесоюзном
юридическом заочном институте. Естественно, что текстом Конституции, как и
другими документами, содержащимися в хрестоматии, могли пользоваться студенты и
иных юридических вузов, даже не только юридических.
Интереснейшие материалы
по истории Конституции СССР и сам ее текст содержатся в юбилейном сборнике,
подготовленном Институтом марксизма-ленинизма при ЦК КПСС, Институтом истории
СССР Академии наук СССР и Главным архивным управлением при Совете Министров
СССР*(64). В частности, публикуется выписка из протокола N 10 заседания Пленума
ЦК РКП(б) по вопросу о проекте Договора об образовании Союза ССР, которая
показывает, что не о какой Конституции тогда пока еще ничего не говорилось.
Пленум ЦК предполагал, что Конференция полномочных делегаций и Всесоюзный съезд
Советов примут только Декларацию и Договор об образовании СССР и что даже II
съезд Советов Союза утвердит лишь окончательный текст Договора, предварительно
доработанный с участием всех союзных республик. Историю Конституции сборник
начинает с XII съезда РКП(б), хотя, как уже отмечалось, съезд еще о Конституции
прямо не говорил.
Менее интересен дня
наших целей сборник, подготовленный сотрудниками аппарата Президиума Верховного
Совета СССР к тому же юбилею — 50-летию образования Союза*(65). Он охватывает
больший период и поэтому содержит по преимуществу известные документы, тем не
менее полезен при исследовании проблем развития Конституции Союза.
Своеобразен сборник,
вышедший под грифом Военного краснознаменного института, составленный А.С.
Емелиным*(66). Судя по названию, он посвящен общему курсу истории государства и
права СССР, но фактически имеет четко выраженный аспект, направленный на
изучение военной организации Советского государства. Тем не менее в нем
содержится и полный текст интересующей нас Конституции, истории ее создания
составитель не уделил внимание, полагая, очевидно, что надлежащие документы
можно почерпнуть из других источников, в том числе и уже рассмотренных нами.
Первой попыткой
создания сборника материалов специально для семинарских занятий было издание
пособия по истории отечественного государства и права, подготовленного А.В.
Звонаревым и П.В. Харламовым. Книга содержит только тексты законов,
предусмотренных планами семинаров, и ориентируется на прямую связь с
учебниками, кстати, это первая книга по предмету, получившему с 1992 г. новое название
— история отечественного государства и права. Естественно, что в ней содержится
и текст Конституции 1924 года, но без всяких вспомогательных материалов,
поскольку авторы отсылают студента к учебнику*(67).
В 1994 году появилась
«Хрестоматия по истории отечественного государства и права»,
подготовленная преподавателями московских вузов, преимущественно юридического
факультета МГУ, тоже под моей редакцией. Характер издания определил широкий
круг привлеченных документов, конечно, здесь была полностью опубликована
Конституция СССР 1924 г. Вспомогательных материалов здесь тоже нет, авторы
исходят из того, что учебник по предмету написан ими же*(68). В то время первый
учебник по истории отечественного государства и права, посвященный советскому
периоду, выходил, как уже говорилось, отдельными выпусками, охватывающими
конкретные периоды истории. Проблема Конституции 1924 г. рассматривалась в
выпуске 3 «Советское государство и право в период нэпа (1921-1929
гг).«, появившемся в 1995 г. в издательстве »Юридический колледж
МГУ». Вскоре вышло и второе издание этого учебника, уже объединенного в одну
книгу*(69), затем третье, в издательстве «Юрист» (2002 г.). Я
рекомендую студентам пользоваться именно этим изданием.
Новая хрестоматия по
истории отечественного государства и права вышла в издательстве
«Зерцало» в 1997 г. Она составлена авторским коллективом кафедры
истории государства и права юридического факультета МГУ опять же под моей
редакцией. Хрестоматия не ограничивается пределами семинарских занятий, но,
конечно, включает в себя и документы, необходимые для них, в том числе,
естественно, Конституцию 1924 г. Хрестоматия также входит в учебный комплекс с
только что вышедшим учебником, поэтому здесь отсутствует специальный
вспомогательный аппарат.
В 1999 году тот же
авторский коллектив издал специальное пособие для семинаров в двух частях.
Вторая из них посвящена ХХ веку. Составители оговариваются, что деление
материала между частями по чисто хронологическому принципу объясняется
техническими, а не научными соображениями. Временной границей между частями
курса остается 1917 г., а не 1906, которым датируется первый из помещенных в
книге документов — Основные государственные законы Российской империи в новой
редакции. Кроме этого акта все остальные относятся уже к советскому периоду, в
том числе, конечно, и Конституция 1924 г.*(70)
По моему, не скромному,
мнению это пособие является наиболее удобным для работы в семинарах — как для
студента, так и для преподавателя. Оно соответствует типовому учебному плану,
типовой программе, типовым планам семинарских занятий. Кроме текстов всех
законов, подлежащих изучению в семинарах, книга содержит методические указания
к ним, а также рекомендуемую литературу, не говоря уже о планах конкретных
семинаров. Таким образом, в одной книжке студент имеет, по существу, все
необходимое для работы на занятиях. Конечно, предполагается, что студент имеет
наш же учебник, слушает лекции, самостоятельно готовится к семинарам. Казалось
бы, можно на этом и успокоиться. Однако ни законодательный материал, ни даже
учебник не исчерпывают всего, что студенту следует изучить по предмету. Не
случайно же ему рекомендуется специальная и дополнительная литература, раскрывающая
более глубоко и подробно ту или иную тему.
На семинары выносятся
законы, имеющие ключевое значение для курса. Поэтому эти законы требуют особой
работы над ними, ведь юрист должен уметь пользоваться непосредственно текстом
нормативных актов и учить этому его необходимо уже с первого курса, что и
является основной целью семинаров. Поэтому-то по каждой теме разработаны и
продолжают разрабатываться специальные учебные пособия. Так, существует пособие
по первой советской Конституции*(71), к Кодексу законов об актах гражданского
состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 г.*(72), Уголовному
кодексу РСФСР 1922 г.*(73), Гражданскому кодексу РСФСР 1922 г.*(74)
Предлагаемая читателю
книга выступает в качестве очередного звена в этой цепи, она должна отчасти
пополнить список литературы по теме, а отчасти и, может быть, в большей мере
заменить те работы, которые сейчас студент использует для подготовки к
семинару. То есть я хочу облегчить работу студента и преподавателя, дав им
компактный (и надеюсь исчерпывающий) материал для подготовки к семинару.
Книга соответствует
плану семинара: каждая глава — это ответ на конкретный вопрос плана.
Хотя текст Конституции
опубликован в упомянутом пособии, я полагаю не лишним поместить его снова в
настоящую книгу. Но поскольку жизнь требует определенного дополнения, в
особенности к истории создания Конституции и последующим историческим событиям,
я считаю необходимым опубликовать здесь и первоначальный текст Договора об
образовании СССР в той редакции, в которой он был принят I Всесоюзным съездом
Советов 30 декабря 1922 г., и также постановление съезда «Об утверждении
Декларации и Договора об образовании СССР».
3.
Вопросы терминологии
Наука истории
государства и права использует, как правило, терминологический запас,
накопленный отраслевыми науками. В них обычно возникают споры, в том числе и по
вопросам терминологии. С этим приходится считаться историкам права. Вместе с
тем историки-юристы порой тоже вынуждены вторгаться в сферу терминологии
отраслевых наук. Приходится и нам внести некоторый вклад в копилку таких
споров.
Еще в 60-х гг.
истекшего века был поставлен вопрос о термине, обозначающем соотношение
государства в целом с его частями. Ведь каждое государство есть нечто
целостное, без чего оно перестает быть государством. С другой стороны, даже
самое маленькое из них неизбежно делится, подразделяется на какие-то более
мелкие части, без чего невозможно, или, по крайней мере, затруднительно
управление. Вот это-то соотношение и требует специального термина. В свое время
его ввел, очевидно, И.В. Сталин, и он был закреплен в Конституции 1936 года —
«государственное устройство». Так называлась вторая глава Основного
закона 1936 года, и это стало законом не только с точки зрения права, но и с
позиции теории государства и права. Во всяком случае, никто из авторов при
жизни И.В. Сталина и сравнительно долго после его смерти не решался
покритиковать сталинский термин. Между тем, он с самого начала был ущербен.
Дело в том, что в
русском языке слова «устройство» и «строй» — суть синонимы,
поэтому государственный строй и государственное устройство тоже должны
пониматься как равноценные. Так и было до 1936 года, когда часто писали главы в
книгах или целые книги, которые назывались «Государственное устройство».
Под этим понималась обычно совокупность и государственного механизма, и
соотношения центра с местами, и вообще все, что относится к государству. То
есть по существу понятие государственного устройства и государственного строя
совпадали, что было вполне обоснованно с точки зрения чисто филологической,
семантической.
Но вот Конституция
(сталинская!) стала их различать со всеми вытекающими последствиями для
советской науки, хотя для неюриста и даже для юриста-негосударствоведа различие
между устройством и строем в понятийном смысле оставалось непонятным и
неприемлемым. На это обратил впервые внимание в начале 60-х годов истекшего
века проф. Н.П. Фарберов в связи с развертывающейся работой по созданию новой
Конституции Союза. Несколько позже, но независимо от старшего коллеги обратил
на это внимание и я (дело в том, что я нашел соответствующую работу Н.П.
Фарберова уже после того, как сам написал об этом).
Названный серьезный
автор, резонно обратив внимание на неудачность термина «государственное
устройство», предложил вместо него применять термин
«национально-государственное устройство». Такое предложение в большой
мере решало проблему, поскольку акцентировало внимание именно на национальной
форме государства и его частей. Становилось ясным, что речь идет уже не о
государственном строе, а лишь о части его, элементе — связи центра с местами.
Поскольку проф. Н.П. Фарберов участвовал в разработке Конституции СССР 1977
года, то ему удалось закрепить новый термин в этом законе.
Однако такое
нововведение решало проблему лишь частично. Дело в том, что новый термин хорошо
вписывался в конструкцию многонациональных сложных государств. Но он абсолютно
не годился для государств однонациональных. Вряд ли он вписывался в
конструкцию, допустим, Эстонской, Белорусской, Армянской ССР, в которых
национальной проблемы в то время не существовало. То же можно было сказать и о
Польше, Венгрии, Австрии… Выход был найден таким образом, что для простых
государств предлагалось говорить не о национально-государственном, а об
административно-территориальном устройстве. Но это порождало другую проблему:
исчезал универсальный термин, применимый к любому государству. В качестве
такового стали применять сложную конструкцию: «национально-государственное
и административно-территориальное устройство». Громоздкость и размытость
такого понятия очевидна, но оно опять же было закреплено в Конституции и хотя
не в сталинской, а в брежневской, все же стало достаточно авторитетным. Правда,
теоретики государства и права до сих пор почему-то применяют сталинский термин.
В тех же 60-х гг.,
покритиковав названный термин, я предложил и свой — «организация
государственного единства», с разными модификациями. Как уже отмечалось,
каждое государство есть некое единство, подразделяемое вместе с тем на какие-то
территориальные единицы, между первыми и вторыми существуют, должны
существовать определенные правоотношения, которые всегда имеют какую-то форму.
Поэтому можно говорить о степени государственного единства (это главная
проблема), форме государственного единства, организации государственного
единства, форме организации государственного единства, и все это будет
правильно и определенно, а форма государственного единства, конечно, неизбежно
связывается с формой государственного механизма, они не могут существовать друг
без друга и определяют друг друга.
В этой связи нельзя не
отметить и проблему различных форм государственного единства. В современном
государствоведении принято говорить обычно лишь о двух формах — федерации и
унитарном государстве, в действительности их больше. Не анализируя каждую из
них, скажем лишь о том, что относится прямо к данной теме.
То есть речь должна
идти о соотношении федерализма и унитаризма и о «формах федерации».
Как известно, Конституция РСФСР закрепила специфическую форму государственного
единства — государство с автономными образованиями. Это породило долгий спор
между учеными о природе РСФСР. Само название государства обязывало признавать
его федеративным. В то же время фактически сложившаяся форма
внутригосударственных отношений не лезла ни в какие прежние понятия федерации,
ибо до сих пор федерацию знали лишь как союзное государство, примерами чего
были США, Швейцария и некоторые другие. Федерация предполагает, что сумма ее
членов совпадает полностью с общей территорией государства и что эти члены
равноправны. В РСФСР же все было совершенно по-другому. Здесь членами Федерации
были определенные национальные государства (по другой версии и другие
национально-государственные образования), совокупность которых никак не
покрывала всю страну. Большую ее часть составляли чисто русские области и края,
которые не признавались членами Федерации и не имели равных прав с
национально-государственными единицами, признававшимися автономными. Любопытно,
что возникал вопрос о других советских республиках, имевших в своем составе
автономные государства или иные образования. Одни авторы (меньшинство)
признавали их тоже федеративными, другие (без особой логики) отказывали им в
таком титуле. Не углубляясь далеко в эту тему, выскажу лишь свое мнение по
данному вопросу, которое несколько отличается от того, что я писал многие годы.
Думается, что РСФСР никогда не была государством федеративным, хотя давно стала
называться таковым, однако не была она и унитарным государством. Полагается,
что вот тут как раз и нужно отойти от сложившейся дихотомии. Просто Россия и в
советское время, да и сейчас, была государством особой формы. В свое время
сложилась концепция двух видов федерации (чтобы уйти от известного
противоречия): союзного государства и государства с автономными образованиями.
Наверное, пора упростить конструкцию. Советская Россия имела именно форму
государства с автономными образованиями, но это не разновидность федерации, от
которой она сильно отличается, а именно особая форма государственного единства.
То есть можно сказать, что в советское время у нас были три основные формы
государственного единства: 1) союзное государство (СССР, Закавказская Федерация
(ЗСФСР); 2) государство с автономными образованиями (РСФСР, Грузинская,
Азербайджанская, Узбекская республики, одно время, когда в ее состав входила
Молдавская ССР, Украина); 3) унитарные государства (Эстония, Латвия, Литва и
большинство других).
Все это имеет прямое
отношение к проблеме преемственности конституций России и Союза. Как видим,
Советский Союз не унаследовал от Российской Федерации ее форму, что было
результатом как раз основного спора при образовании СССР. И речь должна идти
здесь не о разных формах федерации, а о том, что Конституция 1924 года на деле
впервые зафиксировала федеративную форму государственного единства нашей
страны. Это, конечно, не означает, что новая форма была более совершенной. То и
другое государство были порождением своей эпохи и не могли быть иными, чем это
получилось. Любопытен лишь парадокс: Россия, никогда не будучи федерацией, называлась
таковой, а Советский Союз, став по существу первым Советским федеративным
государством, нигде в Конституции не именовался им.
Еще один
терминологический спор, уходящий своими корнями также в сталинское наследие,
вытекает из другой ошибки И.В. Сталина, который, как помним, по образованию не
был юристом. Этой ошибке с удивительным упорством следуют до сих пор
государствоведы, а вместе с ними и законодательство.
Дело в том, что в
современной литературе закрепился термин «субъект федерации». С точки
зрения и юридической и филологической он совершенно не годится и тем не менее
существует. Сталинское происхождение термина в свое время, естественно,
обеспечило его существование. Казалось бы, что после 1953, а тем более 1956
года, когда все концепции покойного вождя стали критиковаться вдоль и поперек,
пришла пора отказаться и от этого, безусловно, неудачного словечка. Ан нет:
живет и процветает.
Но чем же плох данный
термин? Как известно, субъект, как и объект, есть элемент правоотношения. Но
ведь федерация — это не правоотношение, а правовой институт. Никто ведь не
говорит, например, «субъект общества», «субъект партии»,
«субъект семьи», но «член общества», «член
партии«, »член семьи». Совершенно так же нужно бы говорить
«член федерации», но «субъект федеративных отношений», вот
тогда все будет на месте, ибо в первом случае мы имеем дело с правовым
институтом, а во втором — с системой правоотношений. Поэтому я буду применять,
как давно применяю, именно этот термин — «член федерации».
Автор выражает
благодарность моей помощнице и другу Екатерине Алексеевне Шомовой за помощь мне
в работе над этой книгой, в особенности за изыскания в московских архивах.
Благодарю также дорогих коллег А.В. Звонарева и А.В. Львова за содействие в
подборе новейшей литературы и за споры, которые мы вели по вопросам данной
темы.
Глава
2. Подготовка и принятие Конституции
1. Предпосылки создания Конституции
Главной и, по существу,
единственной предпосылкой создания Основного закона Союза Советских Социалистических
Республик выступает само по себе возникновение этого государства. Любое
государство, разумеется, может обойтись и без Конституции. Примеров тому более
чем достаточно не только в прошлом, но и в наше время. А вот существование
Конституции без государства мыслимо лишь в виде проектов или каких-то
доктринальных разработок, вроде тех, что в свое время сочинили декабристы.
Однако если государство может обойтись без Конституции, то все же наличие ее,
несомненно, укрепляет государственный строй, всю государственную машину,
цементирует ее отдельные части в нечто единое. И это не схоластический
разговор. Как мы увидим несколько позже, как раз при образовании СССР, спор о
том, нужна Конституция или нет, имел весьма серьезные практические основания.
Союз ССР был образован
четырьмя советскими республиками — РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР, возникшими в
разное время и по-разному и ставшими первыми его членами.
И для нас это сразу же
очень важно, ибо никакая федерация не может обойтись без членства, без членов.
А начнем исследование проблемы образования СССР именно с их возникновения.
Рождение членов
Советского Союза. Самым крупным из них была Российская Социалистическая
Федеративная Советская Республика. Она возникла первой, но не сразу приобрела
такое название.
Когда в 1917 году
коренным образом изменились тип и форма нашего государства, единственное, что
сохранилось, — так это название Российская. Отметим, что оно происходит не от
народа, а от страны. Конечно, когда-то русских называли россами, но это стало
чисто литературным словоупотреблением и понятие Россия, в которой великороссы
давно стали даже национальным меньшинством (их к началу ХХ века и даже раньше
было уже меньше половины в составе населения), не отражало этнического лица
страны. Больше того, оно лишь подчеркивало ее многонациональность.
Так вот, эта
многонациональность означала, что русский народ и российский народ — это совсем
не одно и то же. И ни одна революция, как и иные потрясения, к счастью, не
поломала эту природу нашего государства. Когда в 1917 году пала Российская
империя, новое государство сохранило прежнее название — Российская. Что же
касается остальных атрибутов, то они менялись постепенно.
Прежде всего,
изменилась, но опять, же не сразу, форма правления. Когда в марте 1917 года
Николай II отрекся от престола, а его брат Михаил этот престол не принял,
возникла странная ситуация: монархию как институт никто не отменял, но престол
оказался вакантным. В то же время и республику еще никто не провозглашал,
считалось, что это должно сделать Учредительное собрание. Таким образом,
сложилась странная конструкция — монархия без монарха. Только осенью, а именно
1 сентября, Временное правительство провозгласило наше государство республикой.
Однако впоследствии это
название еще более усложнилось. Когда 26 октября 1917 г. II Всероссийский съезд
Советов установил в стране Советскую власть, республика стала именоваться
Российской Советской.
Вскоре изменилась и
форма государственного единства России. В январе 1918 года Россия была
провозглашена федерацией, и это нашло отражение в ее названии.
В Конституции 1918 года
было закреплено уже полное наименование нового государства — Российская
Социалистическая Федеративная Советская Республика, то есть в названии был
отражен и тип государства. Конечно, социалистической Россия была пока что по
имени, но В.И. Ленин говорил, что название «социалистическая»
означает цель, к которой мы стремимся, ставит как бы задачу.
Нет необходимости
конкретно анализировать государственный строй и историю Российской Федерации до
образования СССР. Эта тема изучается в рамках предыдущих семинаров, посвященных
актам II Всероссийского съезда Советов, первой Советской Конституции и даже
первым ее кодексам. Поэтому оставим строительство РСФСР до ее вступления в
Советский Союз и перейдем к истории других его членов.
Исторически вторым
Советским государством, вошедшим затем в состав Советского Союза, стала
Украинская Советская Социалистическая Республика, название которой тоже
сложилось не сразу: когда в декабре 1917 года I съезд Советов Украины провозгласил
ее образование, он назвал новое государство даже не советской, а народной
республикой. Однако такое наименование уже применялось к республике,
провозглашенной ранее украинскими буржуазными националистами, известной
Центральной Радой. Поэтому вскоре рабоче-крестьянское украинское государство
стали именовать Украинской Советской республикой, а затем, по аналогии с РСФСР,
также Украинской Социалистической Советской Республикой. В 1919 году была
принята Конституция этого государства.
Сложно решался вопрос о
границах Украинского государства. Еще до Октябрьской революции, когда
Центральная Рада добилась у Временного правительства автономии Украины, она
претендовала лишь на небольшую часть земель, которые в наше время входят в
состав Украинского государства. Мыслилось, что автономная Украина включит лишь
губернии, окружающие Киевскую. Южные приморские земли, Донецко-Криворожский
бассейн оставались вне ее пределов, о западных украинских землях, входивших в
состав Австро-Венгрии, не могло быть пока что и речи.
Советская Украина стала
формироваться первоначально тоже на киевской земле, при этом 127 законно
избранных делегатов I съезда Советов представляли всего 49 Советов. После того
как Центральной Раде удалось сорвать этот съезд, делегаты перебрались в Харьков
и здесь объединились с III областным съездом Советов Донецкого и Криворожского
бассейнов. Тем самым территория Донбасса тоже вошла под юрисдикцию высшего
органа власти Украины. В специальной резолюции о Донецко-Криворожском бассейне
съезд Советов прямо записал, что он будет добиваться включения Донбасса в целом
в пределы этой Советской республики*(75). На территорию УССР затем будут влиять
разного рода события: заключение Брестского мира и его последующее
аннулирование, неопределенность судьбы Крыма, который мыслился то частью
Украины, то независимой республикой, пока, наконец, не вошел в состав РСФСР,
мирный договор с Польшей, передвинувший границу республики восточнее, чем это
было даже до революции.
Но не австро-германская
и не польская агрессия против Украины беспокоит современных тамошних
сепаратистов. Они утверждают, что создание Советской республики на Украине было
не чем иным, как русско-большевистской оккупацией края*(76).
По-другому образовалась
Белорусская Социалистическая Советская Республика. Условия для ее возникновения
сложились только после аннулирования Брестского мира.
В конце ноября 1918 г.
оккупанты были изгнаны из Белоруссии, но Белорусская Советская Республика была
провозглашена несколько позже. В конце декабря 1918 г. Северо-Западная
конференция РКП(б) единодушно одобрила идею создания БССР. Конференция объявила
себя I съездом Компартии Белоруссии и избрала членов Временного
рабоче-крестьянского правительства Республики. 1 января 1919 г. это
правительство опубликовало Манифест, в котором провозглашалось образование
Белорусской Советской Республики. В феврале 1919 г. в Минске открылся I съезд
Советов Белоруссии, принявший ее Конституцию.
В этот период возникла
и литовская национальная государственность. За ее создание народу Литвы
пришлось побороться со своими националистами и интервентами. В ноябре 1918 г.
для руководства восстанием здесь был создан Военно-революционный комитет.
16 декабря 1918 г. была
провозглашена Литовская Советская Республика. Во главе ее правительства,
образованного в Вильнюсе, стал большевик В. Мицкявичус-Капсукас. 22 декабря
1918 г. независимость Литовской ССР была признана Совнаркомом РСФСР. В январе
1919 г. литовское правительство обратилось к рабочим и крестьянам республики с
призывом приступить повсеместно к выборам Советов. Выборы проводились на основе
тех же принципов, которые записаны и в Конституции РСФСР, но с учетом местных
условий. Началась работа по формированию государственного механизма Советской
Литвы.
Сопредельные Литва и
Белоруссия были связаны и узами своего исторического прошлого. В 1918-1919 гг.
трудящихся этих республик тесно сплотила совместная борьба против общего врага
— оккупантов и местной буржуазии. Все эти обстоятельства послужили основанием
для объединения двух республик в одну — Белорусско-Литовскую.
Исходя из интересов
белорусского и литовского народов ЦК РКП(б) принял в январе 1919 г. решение о
необходимости слияния Белоруссии с Литвой. Эта идея была поддержана трудящимися
обеих республик. В начале февраля 1919 г. вопрос о слиянии был поставлен по
предложению ЦК Компартии Белоруссии на обсуждение I Всебелорусского съезда Советов.
Съезд решил объединить Белоруссию с Литвой. Две недели спустя этот же вопрос
был положительно решен и I съездом Советов Литовской ССР.
Вскоре началось и
практическое объединение органов обеих республик. 27 февраля 1919 г. состоялось
объединенное заседание центральных исполнительных комитетов, на котором было
образовано объединенное правительство Литовско-Белорусской Республики во главе
с В. Мицкявичусом-Капсукасом.
В Прибалтике Советская
власть просуществовала недолго. Она была свергнута местными буржуазными
националистами, опиравшимися на помощь интервентов. В 1920 г. пришлось
восстановить отдельную Белорусскую ССР. 31 июля 1920 г. на заседании
представителей Коммунистической партии Литвы и Белоруссии, советских и
профсоюзных организаций Минска и Минской губернии была принята Декларация о
провозглашении независимости Белорусской Советской Социалистической Республики.
Впредь до созыва съезда Советов власть в освобожденной Белоруссии вручалась
Военно-революционному комитету. Военревкомы создавались и на местах.
Уже в конце 1920 г. в
Белоруссии формируются конституционные органы. Прошли выборы в местные Советы,
и в декабре 1920 г. в Минске открылся II Всебелорусский съезд Советов. Съезд
законодательно закрепил существование суверенной Белорусской ССР, избрал ее
ЦИК, утвердил состав Совнаркома.
Особенно бурно процесс
создания независимых советских республик шел в это время в Закавказье, где не
прекращалась борьба трудящихся против своей и иностранной буржуазии и возникших
еще в мае 1918 г. марионеточных правительств азербайджанских мусаватистов,
армянских дашнаков и грузинских национал-меньшевиков.
В современном
Закавказье стали отсчитывать историю армянской, азербайджанской, грузинской
государственности от «майских» республик 1918 г. Факты же таковы, что
все Закавказские республики 1918-1919 гг. не имели реальной независимости,
поскольку находились под господством сначала германо-турецких, а потом
английских оккупантов и не были юридически признаны Советской Россией.
Исключение составляет Грузия, меньшевистское правительство которой в 1920 г.
было признано Россией de faсto.
Трудящиеся Закавказья
не смирились с господством националистов и оккупантов. Но до весны 1920 г.
Советская Россия не могла оказать закавказским рабочим и крестьянам достаточно
широкой и разносторонней помощи. Положение изменилось после разгрома Деникина,
когда Красная Армия вышла на Северный Кавказ, к границам Закавказья.
I съезд Азербайджанской
Коммунистической партии (большевиков), состоявшийся в феврале 1920 г., учитывая
революционную ситуацию, создавшуюся в Азербайджане, призвал рабочих и крестьян
к свержению власти мусаватистов и нацелил партию на подготовку вооруженного
восстания. Но свержение буржуазного господства произошло, по существу, мирным
путем. Опираясь на поддержку Красной Армии, коммунисты Азербайджана предъявили
ультиматум мусаватистскому парламенту и правительству о сдаче власти, направив
одновременно революционные отряды для захвата важнейших пунктов Баку. В ночь на
28 апреля 1920 г. парламент и мусаватистское правительство были распущены,
провозглашена Азербайджанская Советская Социалистическая Республика, создан ее
Временный революционный комитет под председательством Н. Нариманова. В тот же
день Ревком утвердил состав Совета Народных Комиссаров республики. Одновременно
Ревком обратился за помощью к правительству Советской России. Такая помощь была
оказана, что позволило Азербайджану приступить к мирному строительству. В 1921
г. состоялся I съезд Советов АзССР, утвердивший Конституцию республики,
созданную на базе Основного закона РСФСР.
Трудящиеся Армении в
ноябре 1920 г. подняли восстание против дашнакского режима. Был создан
Революционный комитет, который возглавил движение и довел его до победы,
провозгласив образование Армянской Советской Социалистической Республики. В
декабре 1920 г. дашнакское правительство было изгнано из столицы республики —
Эривани.
Коммунистическая партия
Грузии с целью установления Советской власти подняла вооруженное восстание,
которое к середине февраля 1921 г. уже охватило всю страну. 16 февраля был
образован Революционный комитет, объявивший о низложении буржуазного
правительства и провозгласивший образование в Грузии Советской Социалистической
Республики. Ревком Грузии также обратился к Советской России за поддержкой,
благодаря чему в конце февраля меньшевистское правительство изгнали из Тифлиса.
Были сломаны буржуазные органы, и началось строительство советского
государственного механизма. В начале 1922 г. съезды Советов Армении и Грузии
приняли Конституции АрССР и ГССР.
Между Азербайджаном,
Арменией и Грузией существовали особо тесные исторически сложившиеся
экономические связи, скудность их хозяйственных и финансовых ресурсов была
особенно острой, а внешняя опасность, учитывая пограничное положение, —
особенно сильной. Вместе с тем местные националисты за короткий срок господства
в Закавказье сделали все возможное для разжигания национальной вражды между
здешними народами. В декабре 1918 г. возникла настоящая война между
меньшевистской Грузией и дашнакской Арменией. Националисты вели политику
вытеснения «чужих» народов со своей территории. Так, мусаватисты
старались выгнать армян из Азербайджана, а дашнаки — азербайджанцев из Армении.
Грузинские националисты принимали различные меры к тому, чтобы подавить
движение абхазцев и осетин за самоопределение.
Советской власти
пришлось выправлять горькие плоды этой антинародной политики. Большевики
посчитали наилучшим способом объединить все закавказские советские республики в
одну федерацию. Стремление установить в Закавказье межнациональный мир было,
следовательно, одной из важнейших причин образования ЗСФСР.
Первые шаги по пути
создания этой федеративной республики делаются еще весной 1921 г. В ноябре того
же года Кавказское бюро ЦК РКП(б) приняло решение о необходимости создания на
территории Закавказья федеративного союза, которое было одобрено Политбюро ЦК
РКП(б).
12 марта 1922 г.
Полномочная конференция Центральных исполнительных комитетов Азербайджана,
Армении и Грузии приняла Союзный договор об образовании Федеративного Союза
Социалистических Республик Закавказья. Создание такого Союза было продвижением
вперед в объединении Закавказских республик. Однако до завершения дела было еще
далеко. Отношения республик — членов Союза с органами объединения не были
достаточно четкими и определенными. Так, высшим органом Союза признавался не
съезд Советов, как во всех советских республиках, а Полномочная конференция
представителей ЦИК Азербайджана, Армении и Грузии. Эти недостатки были вскоре
устранены. В декабре 1922 г. Федеративный Союз был преобразован в Закавказскую
Социалистическую Федеративную Советскую Республику. I Закавказский съезд
Советов принял Конституцию ЗСФСР.
Не все в Закавказье,
однако, приветствовали образование Закавказской Федерации. Как уже отмечалось,
грузинские сепаратисты, главным образом Б. Мдивани, решительно выступили против
нее. Даже четыре месяца спустя после провозглашения СССР, выступая на секции
ХII съезда РКП(б), Мдивани настойчиво требовал роспуска ЗСФСР, которую считал
«искусственно созданной»*(77). Тем не менее суверенным членом Союза
ССР стала именно Закавказская Федерация, а не ее составные части. Это
сохранялось вплоть до 1936 г., когда вторая Конституция Союза решила проблему
по-другому, наделив Азербайджан, Армению и Грузию суверенными правами.
Таким образом, все
члены Советского Союза возникли и развивались как национальные государства. В
наше время возникла идея осуждения такого принципа формирования федерации.
Нетрудно заметить, что авторы ее держат равнение на Запад. Однако западные
федерации создавались в иных условиях и, на мой взгляд, решение проблемы даже
там оказалось не лучшим. Вспомним хотя бы войну Севера с Югом в США.
Маркс и Ленин видели
как раз смысл федерации, которую они не считали лучшей формой государственного
единства, именно в решении национального вопроса. Для этого федерация
создавалась и в нашей стране, и достаточно успешно. Если же не иметь в виду
цель примирения национальных противоречий, то федерация вообще не нужна,
унитарное государство во всех иных отношениях представляется более удобным и
целесообразным*(78).
Взаимоотношения
советских республик на раннем этапе.
Возникновение независимых
советских республик отнюдь не означало их желания разбежаться в разные стороны.
Как раз наоборот: уже с момента своего возникновения они стремились сплотиться,
притом вокруг РСФСР, ставшей их организующим ядром. При провозглашении в
декабре 1917 года Украинской Советской (народной) Республики было одновременно
принято и постановление съезда о желании Украины вступить в федеративную связь
с Россией (кстати, упомянутый П. Музыченко начисто об этом умалчивает). В ходе
гражданской войны по тому же пути пошли и другие возникшие в это время
советские республики.
В первую очередь они
подчинили общему командованию и управлению, общим военно-стратегическим планам
свои армии. Функции объединенного командования и управления войсками республик
осуществлялись военными органами РСФСР, в мае-июне 1919 г. армии отдельных
республик были окончательно слиты в единую армию Советской страны.
Соответственно были упразднены и военные ведомства союзных с РСФСР независимых
республик.
Военная необходимость
привела и к установлению единого гражданства советских республик. Граждане
РСФСР нередко жили на территории Украины, украинцы — в Белоруссии, в Латвии и
т.д. Это значительно усложняло призыв в армию граждан одной республики,
проживающих на территории другой. Во избежание таких затруднений в республиках
были изданы соответствующие акты, которыми устанавливалось, что в Красную Армию
могут призываться граждане всех советских республик, живущие на территории
любой из них. А Совнарком Украины установил в феврале 1919 г., что граждане
всех советских республик приравниваются к украинским во всех правах и
обязанностях.
С самого начала
республики передавали в непосредственное управление соответствующих органов
РСФСР отдельные предприятия и целые отрасли промышленности, в первую очередь
тяжелую и оборонную индустрию. Вся государственная промышленность республик
финансировалась ВСНХ РСФСР. Хозяйственное объединение не ограничивалось сферой
производства. Проводились мероприятия и по объединению финансовых систем,
транспорта, снабжения. Так, совместное постановление ВСНХ РСФСР и СНХ Украины
«О проведении единой экономической политики», опубликованное 12
апреля 1919 г., устанавливало общий для обеих республик производственный план,
разрабатываемый ВСНХ. В соответствии с ним объединялись товарные фонды и
определялись единые предельные цены на сырье. Аналогично строились отношения
РСФСР и с другими «независимыми» республиками.
Летом 1919 г. был
сделан шаг к оформлению отношений между республиками. В соответствии с их
пожеланиями 1 июня 1919 г. ВЦИК издал Декрет об объединении Советских
Республик: России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии. Своеобразие указанного
акта выражалось в том, что, будучи по форме актом высшего органа
государственной власти РСФСР — Всероссийского ЦИК, — он по существу представлял
собой как бы договор между республиками. На сессии ВЦИК присутствовали
председатель Совнаркома Украины, представители Латвии, Литовско-Белорусской
республики. Докладчик от Всероссийского ЦИК отметил, что инициаторами
обсуждения вопроса были независимые республики. В Декрете не слишком четко
определяется форма объединения. В самом начале говорится о «военном
союзе», т.е. международно-правовом институте, однако чуть позже
предлагается объединение таких объектов, которое далеко выходит за рамки международных
связей.
В Декрете указывалось
на необходимость объединения военной организации и военного командования,
советов народного хозяйства, железных дорог, финансов и комиссариатов труда
России, Украины, Латвии, Литвы и Белоруссии, с тем чтобы государственное
руководство этими отраслями было сосредоточено в руках единых органов.
После принятия Декрета
ВЦИК избрал комиссию для разработки конкретной формы объединения. Однако
реализовать его полностью помешали активизация иностранной интервенции и новое
обострение гражданской войны.
Возникшие в 1920-1921
гг. Закавказские республики установили тесные связи с РСФСР, аналогичные тем,
которые существовали у нее с западными советскими республиками до этого.
Одновременно такие связи расширились и углубились. Если прежде предпринимались
попытки объединения отдельных дипломатических усилий советских республик, то
теперь их совместные выступления на дипломатическом фронте становятся более
масштабными и частыми, координируются действия по налаживанию внешней торговли.
В течение 1920-1921 гг.
Российская Федерация заключила союзные договоры и соглашения со всеми
сохранившимися независимыми советскими социалистическими республиками —
Украиной, Белоруссией, Азербайджаном, Арменией, Грузией. Эти акты закрепляли и
оформляли связи, сложившиеся в период гражданской войны в деле совместной
обороны. Вместе с тем отныне на первый план выдвигалась новая важная задача —
восстановление народного хозяйства.
Отношения между
советскими республиками в период иностранной интервенции и гражданской войны
были своеобразными. Субъекты этих отношений, обладая определенной
самостоятельностью, были связаны в то же время единством высших органов власти
и управления, единством гражданства, армии, финансов.
Единство высших органов
власти и управления проявлялось в том, что все независимые советские
социалистические республики посылали своих делегатов на всероссийские съезды
Советов. Их представители имелись и во ВЦИК. Поэтому решения высших органов
власти РСФСР эти республики признавали законом и для себя. Единство вооруженных
сил, как уже отмечалось, приняло форму объединения республиканских войск на
базе Красной Армии РСФСР в единую армию Советского государства.
В литературе
высказывалось мнение о том, что отношения между независимыми советскими социалистическими
республиками в годы гражданской войны следует рассматривать как конфедеративные
или даже как международные. Однако наличие общности органов власти (и даже
управления), вооруженных сил, гражданства, финансов, которого не может быть в
конфедерации, а тем более при международно-правовых связях, несомненно, говорит
о своеобразном характере их отношений, не укладывающемся в рамки ни
конфедерации, ни федерации. По моему мнению, эти отношения создавали автономию,
хотя и очень широкую, отличную от той, которая складывалась одновременно внутри
РСФСР в отношениях с Башкирией, Татарией и другими автономными республиками.
При переходе к мирному
строительству перед высшей политической властью с новой силой встали задачи
укрепления связей между независимыми советскими республиками. Х съезд РКП(б) в
марте 1921 г. в резолюции «Об очередных задачах партии в национальном
вопросе» подчеркнул, что упрочение государственно-правовых связей
советских республик — единственный путь спасения от империалистической кабалы и
национального гнета. Развитие отношений между республиками вступило в новый
этап, характеризующийся дальнейшим укреплением дружественных связей.
Сущность перехода к
этому этапу заключалась прежде всего в изменении цели объединения республик.
Если в период гражданской войны это было обеспечение военной победы над врагом,
то теперь на первый план выступила задача восстановления разрушенного народного
хозяйства республик, что не умаляло, конечно, и прежней заботы о внешней
безопасности страны.
Переход к новому этапу
в отношениях независимых республик не повлек коренных изменений в форме связей
между ними. Объединение высших органов власти республик завершалось аналогично
тому, как оно складывалось в предыдущие периоды, — путем участия представителей
республик в работе высших органов власти РСФСР. На IX (декабрь 1921 г.)
Всероссийском съезде Советов были представлены все существовавшие в то время
«независимые» советские социалистические республики. Во ВЦИК,
избранный IX съездом Советов, вошли представители Украины, Белоруссии и
Закавказских республик.
Окончание периода
интервенции и гражданской войны породило новые формы взаимоотношений советских
республик с зарубежными странами — мирные — дипломатические и торговые.
Развитие внешнеполитических и экономических связей республик безотлагательно
требовало их дальнейшего сплочения в сфере международных отношений, где
совместные выступления независимых советских республик становились все чаще.
В 1921 г. Россия,
Украина и Белоруссия заключили мирный договор с Польшей. При этом РСФСР и УССР
выступали в переговорах самостоятельно, Белоруссия же доверила защиту своих
интересов делегации Советской России. В мирном договоре РСФСР с Турцией,
заключенном в марте 1921 г., непосредственно оговаривались права и интересы
Закавказских советских республик по некоторым вопросам.
Вместе с
дипломатическим сотрудничеством шло объединение усилий республик в организации
внешней торговли, приобретавшей в мирное время все большее значение. Для
достижения согласованности действий по этим вопросам союзные договоры РСФСР с
Украиной, Белоруссией и Азербайджаном и другие акты предусматривали объединение
их органов внешней торговли. Наркомвнешторг РСФСР имел своих представителей при
правительствах Азербайджана, Украины, Белоруссии. Устанавливалось, что
республики будут проводить общую внешнеторговую политику на основе единого
импортно-экспортного плана. В 1922 г. при внешнеторговых операциях вводятся
единые для всех советских республик ставки таможенных сборов. Одновременно
устанавливается, что между самими республиками не может быть никаких таможенных
границ. Связанные тесными узами, независимые советские республики имели
возможность действовать и как самостоятельные субъекты во внешнеторговых
операциях с иностранными державами.
Вскоре всем советским
республикам потребовалось выступить единым фронтом. Это конкретно проявилось на
Генуэзской конференции. Предвидя, что здесь придется выдержать серьезную
борьбу, они решили объединить свои силы. С этой целью в январе — феврале 1922
г. союзные с РСФСР республики поручили своим полномочным представителям при
Правительстве Советской России подписать протокол, доверяющий делегации РСФСР
на Генуэзской конференции защиту их общих прав и интересов. Кроме 5
социалистических республик (УССР, БССР, Грузии, Азербайджана и Армении) 22
февраля указанный протокол подписали и две народные — Хорезм и Бухара, а также
Дальневосточная Республика.
Протокол зафиксировал,
что объединение дипломатических усилий советских республик не ограничивается
Генуэзской конференцией. РСФСР поручалось более широкое представительство
интересов восьми республик в сферах экономической и политической, и притом по
отношению к неограниченному кругу государств. Дипломатическое объединение
советских республик явилось одним из условий успеха советской делегации на
Генуэзской конференции, стало шагом вперед в укреплении единства советских
республик в международных отношениях.
Переход к послевоенному
этапу отношений означал расширение и углубление хозяйственных связей республик.
Это проявилось, прежде всего, в установлении единого хозяйственного плана.
Первым таким планом был план ГОЭЛРО, принятый VIII Всероссийским съездом
Советов 29 декабря 1920 г. План касался не только России, но и других советских
государств. В частности, большие работы намечалось осуществить на Украине, в
Закавказье (в особенности в Бакинском регионе).
Знаменательно, что
инициаторами принятия единого плана для всей страны выступили сами национальные
республики. Всеукраинский съезд Советов в феврале 1921 г. отметил, что
общехозяйственный план УССР должен быть составной частью единого хозяйственного
плана советских республик. Аналогичные решения были приняты в Азербайджане и
Белоруссии. В соответствии с этим Положение о Госплане, изданное в 1922 г.,
устанавливало, что разрабатываемый Государственной общеплановой комиссией
перспективный план народного хозяйства, а также эксплуатационный план текущего
года распространяются как на РСФСР, так и на союзные с ней советские
республики.
Развитие этих отношений
и подготовило образование Союза Советских Социалистических Республик,
завершившее определенный этап национально-государственного строительства в
стране.
Советские республики,
испытавшие на практике взаимоотношения друг с другом разной формы, убедились в
конце концов в полезности и даже необходимости более многогранного объединения.
К нему их звала в первую очередь экономика: исторически сложившееся разделение
труда между отдельными экономическими районами, единство железнодорожной и
водной сети, скудность материальных и финансовых ресурсов каждой из республик в
отдельности, требовавшая их интеграции для наиболее рационального
использования. К 1922 г. экономическое объединение республик уже достигло
больших успехов. Вместе с тем хозяйственные связи между ними не были еще
достаточно полными и единообразными. Взаимоотношения между соответствующими
органами республик были усложненными и запутанными и не позволяли в необходимой
мере достичь единства экономической политики. Строить социалистическую
экономику в таких условиях было невозможно. Надо было создать по-настоящему
единый аппарат управления, обеспечивающий формирование единого хозяйства,
регулируемого общим планом.
Среди причин
образования СССР важное место занимали также внешние факторы, угроза новой
военной интервенции, экономическая изоляция Советской страны, попытки
дипломатического нажима Запада на советские республики. К 1922 г. централизация
руководства обороной страны была налицо. Определенные успехи имелись и в
объединении республик по линии дипломатической и внешнеторговой. Однако полного
единства между республиками пока не было. А послевоенная обстановка выдвигала
на первый план именно это требование.
Наконец, перехода к
новым формам взаимоотношений республик друг с другом требовала и необходимость
укрепления дружбы народов, устранения проявлений шовинизма и национализма. Сама
природа Советской власти, интернациональной по своей сущности, объективно
сплачивала народы, но несовершенство форм отношений между республиками,
сложившихся к 1922 г., порождало определенные трения. Нужно было переходить к
новой, более совершенной форме государственного единства Советской страны.
Процесс преобразования
отношений между советскими республиками начался в первые месяцы 1922 г. В
советской литературе обычно дело изображалось так, что этот процесс был естественным
результатом объединительного движения народов. Конечно, за 5 лет, прошедших
после Октября, народы убедились, что раздельное существование национальных
республик ни к чему хорошему не ведет. Все более крепла вера, что спасение и
развитие страны возможны только в условиях объединения разрозненных
национальных районов. Однако каких-либо проявлений объединительного движения в
начале 1922 г. как будто бы не наблюдалось. Во всяком случае, собраний,
митингов, демонстраций, выступлений в печати с требованием создать более
совершенную форму государственного единства не отмечается. Документы
показывают, что инициатива изменения этих форм пошла не снизу, а в определенной
степени сверху, притом весьма своеобразно. Начали движение не массы, а
чиновники, притом как раз не в направлении к централизации, а в сторону
ограждения прав республиканских органов управления от директив Москвы.
Первой ласточкой
явились трения между украинскими и российскими органами по поводу Наркоминдела.
На секции по национальному вопросу ХII съезда РКП(б), проходившего в апреле
1923 г., председатель Совнаркома Украины Х. Раковский сообщал, что в январе
1922 года «уже возникла идея автономизации советских республик…» в
Наркоминделе. Она состояла в том, что предлагалось ликвидировать НКИД
республик. Если верить Раковскому, то была создана даже комиссия, куда входили
И.В. Сталин и нарком иностранных дел России Г.В. Чичерин, которая должна была
подготовить такую операцию. Раковский, входивший также в комиссию, направил
докладную записку в ЦК РКП(б) с возражением против данного мероприятия, и
вопрос был решен по-другому*(79). Очевидно, успех этой операции воодушевил
украинских самостийников и 11 марта 1922 г. Политбюро ЦК КП(б)У вынесло
развернутое решение по вопросу о взаимоотношениях между РСФСР и УССР в связи с
претензиями украинских наркоматов к наркоматам и Совнаркому России по поводу
нарушений последними договоров и соглашений между УССР и РСФСР, касающихся
полномочий органов управления. То есть речь шла не об укреплении объединения
республик, а напротив, как бы об ограждении независимости Украины, в сущности
же даже не самой Украины, а ее руководства.
Однако на деле все это
обернулось против авторов инициативы, потому что процесс развития отношений
привел как раз к дальнейшей централизации, правда, не в рамках РСФСР, а в
системе нового объединения — Советского Союза. В ответ на демарш Украинского ЦК
Политбюро ЦК РКП(б) 16 марта приняло решение о создании специальной комиссии из
представителей УССР и РСФСР для изучения проблемы.
В «Истории
государства и права Украинской ССР» события изображаются так, как будто
инициатором их была РКП(б), а не Украинский ЦК*(80). В действительности, как
видим, дело обстояло как раз наоборот. В данном случае инициатива исходила не
из Москвы, а из Харькова — тогдашней столицы Украины.
В июле 1922 г.
Закавказский крайком партии поставил вопрос о взаимоотношениях РСФСР с
Закавказской Федерацией. Становилось ясным, что проблему взаимоотношений
республик пришла пора решать во всей полноте, принципиально, не ограничиваясь
отдельными аспектами и двусторонними переговорами. Но новая форма государственного
единства Советской страны была найдена не сразу.
Некоторые руководящие
работники РСФСР и других республик считали, что вопрос об укреплении связей
между независимыми советскими республиками должен быть решен путем вступления
союзных республик в состав РСФСР и даже путем формального превращения всей
Советской страны в унитарное государство.
Имела место и прямо
противоположная точка зрения: выделить из РСФСР автономные республики и дать им
права союзных. Некоторые республиканские работники шли еще дальше, предлагая
объединить советские республики на основе конфедерации, что означало ослабление
государственного единства Советской страны по сравнению с уже достигнутым.
11 августа 1922 г.
Оргбюро ЦК РКП(б) создало комиссию для подготовки к Пленуму ЦК вопроса о
взаимоотношениях республик. В сентябре комиссией был рассмотрен и принят
проект, предусматривавший включение Белоруссии, Украины, Закавказья в РСФСР в
качестве автономных республик, то есть их «автономизации». Проведение
его в жизнь означало бы умаление прав союзных с РСФСР советских государств,
подчинение их России. Не случайно этот проект вызвал возражения в партийных
органах некоторых республик. Материалы обсуждения проекта в республиках были
пересланы больному Ленину, результатом чего явилось письмо Владимира Ильича
членам Политбюро, где он сформулировал свою идею образования СССР. В письме,
написанном 26 сентября 1922 г., Ленин предлагал объединить советские республики
в союзное государство, все члены которого были бы равноправными. Союзные республики,
по мысли В.И. Ленина, оставаясь суверенными, передавали бы в то же время
определенные важнейшие функции управления в ведение федерации, носящей название
Союза Советских Социалистических Республик. В октябре 1922 г. Пленум ЦК РКП(б)
принял решение о необходимости объединения советских республик на основе
ленинских принципов.
Возникает вопрос:
почему Ленину захотелось отказаться от уже апробированной системы автономизации
и как оценить этот отказ? Думается, что оценка здесь может быть двоякой, и притом
все дело заключается в перспективе.
Кажется, что если бы
все союзные республики вошли в состав РСФСР, то такое государство было бы
прочнее и его труднее было бы разрушить, как это произошло с СССР в 1991 г.
В то же время даже в
документах I Всесоюзного съезда Советов отмечалось, что Договор о его создании
остается открытым и для других государств, по мере того, как они смогут и
захотят объединиться в Союзе. В 1922 г. надежда на это имела под собой
определенные основания: только что, начиная с 1919 г., в Европе стали одна за
другой возникать советские республики — в Венгрии, Германии. Появились они
несколько позже в Персии и Китае.
Однако революционный
порыв на Западе постепенно угасал, и хотелось надеяться, что он в любой момент
снова вспыхнет. Не случайно, выступая на IV Конгрессе Коминтерна в ноябре 1922
года, Н.И. Бухарин исходил из убежденности в том, что победа мировой
социалистической революции является вопросом нескольких лет, но никак не
десятилетий.
А в этих условиях могла
возникнуть проблема объединения новых социалистических государств с уже
существующим на нашей земле. И вот тут-то, возможно, и была загвоздка:
представить себе, скажем, Германию вступающей в РСФСР было бы затруднительно, а
в союзном государстве она выглядела бы вполне естественно.
В ноябре Политбюро ЦК
РКП(б) одобрило «Основные пункты Конституции СССР», на базе которых в
декабре 1922 г. специальная комиссия ЦК разработала проекты Декларации и Договора
об образовании Союза ССР.
Как видим, вся
подготовка создания СССР проходила на партийном уровне. Можно сказать, что
именно Коммунистической партии прежде всего мы обязаны созданием нового
союзного государства. Единая мощная партийная организация, объединяющая всю
страну, возглавляемая едиными центральными органами, обеспечила
организационную, пропагандистскую и другую работу, направленную на создание
Союза. При этом партии, конечно, пришлось преодолевать шовинистические и
националистические настроения в своих рядах. Партийная дисциплина, авторитет
высших органов партии позволяли не только убеждать, но в необходимых случаях и
принуждать тех работников республик, которые уклонялись от реализации
исторической цели — создания нового мощного государства.
В конце 1922 г. на
проводимую работу откликнулись и народные массы. Хотя каких-либо референдумов,
опросов и т.п. по поводу создания СССР не проводилось, массовые собрания,
многолюдные митинги, представительные съезды различных обществ и организаций
демонстрировали волю населения к созданию Союза, поддержку этой идеи.
В декабре 1922 г.
состоялись съезды Советов Закавказья, Украины, Белоруссии, на которых были
приняты постановления о необходимости создания СССР. После этого собрался X
Всероссийский съезд Советов, признавший своевременным объединение четырех
независимых республик в Союз Советских Социалистических Республик.
30 декабря 1922 г. в
Москве открылся исторический I съезд Советов Союза ССР, в котором участвовали
делегаты от Украины, Белоруссии и Закавказья. Почетным председателем съезда был
единодушно избран В.И. Ленин, по болезни не имевший возможности присутствовать
на нем. Съезд утвердил в основном Декларацию и Договор об образовании СССР,
предварительно подписанные Конференцией полномочных делегаций объединяющихся
республик.
Декларация
провозглашала образование СССР, характеризовала исторические условия, в которых
происходило это событие, определяла основные принципы объединения республик. Договор
предполагал создание из РСФСР, УССР, БССР и ЗСФСР одного союзного государства,
определял систему высших органов власти и управления СССР, основные черты
взаимоотношений органов Союза с органами республик, решал вопросы гражданства,
бюджетных отношений, закреплял право выхода союзных республик из Союза.
В Договоре
предусматривались широкие права Союза Советских Социалистических Республик. К
компетенции Союза были отнесены международные отношения, в том числе и внешнеэкономические,
установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, а также
заключение концессионных договоров, руководство транспортом и связью,
вооруженными силами, утверждение единого государственного бюджета, формирование
монетной, денежной и кредитной систем, а также системы общесоюзных,
республиканских и местных налогов, общих начал землеустройства и
землепользования, пользования недрами, лесами и водами по всей территории
Союза, основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданское и уголовное
законодательство, установление основных законов о труде, общих начал народного
просвещения. В компетенцию Союза входило и основное законодательство в области
союзного гражданства в отношении прав иностранцев, отмена нарушающих союзный Договор
постановлений съездов Советов, центральных исполнительных комитетов и Советов
народных комиссаров союзных республик и некоторые другие вопросы.
В Договоре
устанавливалось, что утверждение, изменение и дополнение его могут
производиться исключительно съездом Советов Союза, т.е. верховным органом
государства. Никаких указаний о возможности отмены, денонсации, аннулирования Договора
в тексте не содержалось.
В этой связи возникает
вопрос о праве выхода республик из Союза. Как уже говорилось, такое право гарантируется,
однако механизм его реализации в договоре не прописан и за все время
существования советских конституций не делалось даже попыток этот вопрос
регламентировать, поскольку считалось, что проблемы выхода реально никогда не
возникнет*(81).
Образование СССР
увенчало развитие отношений независимых советских республик, зародившихся еще
во время Великой Октябрьской социалистической революции. Оно означало, что
существовавшее, довольно несовершенное по форме, объединение республик теперь
превращалось в единое могучее союзное государство.
За границей в
неофициальных изданиях СССР по привычке именовали Советской Россией, что,
конечно, не соответствовало действительности. К сожалению, эта формулировка
вновь появилась в работах современных отечественных авторов, например, В.М.
Курицын говорит о «Российском государстве, в то время существовавшем в
форме Союза ССР»*(82). Думается, что такая формулировка может быть
воспринята в братских республиках весьма негативно, как проявление
великодержавного шовинизма.
Создание Советского
Союза завершилось принятием Конституции. В ходе работы над проектами
Конституции Союза возобновились споры по принципиальным вопросам, касающимся
формы объединения республик. Одна группа советских и партийных работников
призывала к дальнейшей централизации, другая, наоборот, добивалась широкой
децентрализации Советского Союза. И там, и здесь были люди, добросовестно
заблуждавшиеся, но звучали и голоса скрытых шовинистов и националистов.
В конце февраля 1923 г.
Пленум ЦК РКП(б), обсудив тезисы по национальному вопросу к XII съезду партии,
одобрил их и направил В.И. Ленину. До апреля 1923 г. в ЦК РКП(б) и в ЦК
республиканских компартий обсуждались предложения об изменениях, которые
предполагалось внести в Договор об образовании СССР. С марта 1923 г., когда
были опубликованы тезисы к XII съезду партии, дискуссия по национальному
вопросу охватила широкие круги коммунистов. В подавляющей массе выступлений
основные пункты тезисов одобрялись. Однако высказывались мнения
шовинистического и националистического свойства, особенно среди некоторых
коммунистов Грузии и Украины.
Российская Советская
Республика, как известно, была в 1918 г. провозглашена федерацией законодательно
— путем принятия акта конституционного значения — Декларации прав трудящегося и
эксплуатируемого народа. Закавказскую Федерацию, образованную из независимых
советских республик, первоначально оформили Союзным договором, принятым
Полномочной конференцией представителей Азербайджана, Армении и Грузии. В
период подготовки образования СССР почти одновременно появляются идеи и
договорного, и конституционного оформления Союза. В постановлении Пленума ЦК
РКП(б) о взаимоотношениях РСФСР с независимыми советскими социалистическими
республиками от 6 октября 1922 г. говорилось: «Признать необходимым
заключение договора между Украиной, Белоруссией, Федерацией Закавказских
Республик и РСФСР об объединении их в «Союз Социалистических Советских
Республик». В протоколе того же Пленума упоминалось о создании комиссии
«для выработки советского законопроекта (курсив мой. — О.Ч.) на
основе этой директивы».
2. Источники Основного закона
Первая Конституция
Союза была законом социалистического государства в том его понимании, о котором
мы уже говорили, т.е. законом государства строящегося социализма. Естественно,
что она опиралась на соответствующие идеологические основы, т.е. на теорию
марксизма-ленинизма. Маркс и Ленин предполагали, что при строительстве социализма
и коммунизма пролетариат, общество не смогут обойтись без государства. А раз
необходимо государство, значит, соответственно, необходимо и право, и создающее
его законодательство. Однако вот здесь, в ходе создания Советского Союза, и
возникла проблема: необходима ли для нового, союзного государства Конституция,
Основной закон, или можно обойтись Договором об образовании СССР. В марксизме
специального ответа на такой вопрос не было, поскольку Маркс, как известно, в
принципе отрицательно относился к федерации, а в унитарном государстве,
демократической, парламентской республике Основной закон, очевидно,
подразумевался.
Для Ленина, признавшего
федерацию необходимой для пролетарского государства, во всяком случае, нашего,
вопрос о Конституции уже не был столь прост. Мы помним, что еще в 1918 году
В.И. Ленин, хотя и не был инициатором создания первой советской Конституции,
принимал достаточно активное участие в ее подготовке и принятии. Что же
касается Конституции СССР, то Ленин специально на этот счет не высказывался.
Его занимали больше интересы существа дела, а не формы.
Так или иначе, но
марксистско-ленинские идеи о государстве, о его природе и о свойствах нашли
свое отражение в Основном законе. Это идеи о диктатуре пролетариата, о Советах,
пролетарской демократии и т.п. Особое значение, разумеется, имели ленинские
мысли о национальном вопросе, о борьбе с шовинизмом, о пролетарском
интернационализме.
Конечно, у первой Конституции
Союза имелись и юридические источники. Главным из них в определенном смысле
стал Договор об образовании СССР, который, по существу, был развернут в
Конституцию. Не следует отождествлять Договор, утвержденный Первым съездом
Советов Союза, — документ, который первоначально имел, вообще говоря,
международно-правовое значение, — с договором, ставшим частью Основного закона,
его главным разделом. Они по содержанию резко отличаются, но и сам Договор, не
меняясь первоначально по содержанию, изменял свою правовую природу. Когда
Конференция полномочных представителей республик, образующих СССР, 29 декабря
1922 г. приняла его, а на следующее утро ее члены подписали этот важнейший акт,
то Договор по существу был актом международно-правовым, поскольку был заключен
суверенными государствами и выражал их суверенную волю.
Но на Первом съезде
Советов он изменил свою природу. Всесоюзный съезд Советов, ставший в соответствии
с Договором первым органом нового государства, сделал из Договора, по существу,
закон, ибо высший орган государства может оформлять договоры с другими
государствами, но не со своими частями, членами Федерации. И хотя принятие Договора
предполагало его дальнейшее рассмотрение ЦИКами союзных республик и получение
отзывов от них, все-таки перезаключать его никто не собирался. Следовательно, Договор
как бы превращался в закон.
Правда, порядок
введения Договора в действие предполагался настолько сложным, что фактически
привел к созданию совершенно нового текста, к тому же не как самостоятельного
закона, а лишь как раздела Конституции. Впрочем, юридическая оценка
трансформации Договора в раздел Конституции очень сложна и противоречива.
Пленум ЦК РКП(б) 18
декабря 1922 г., обсуждавший «Проект договора с Союзными Советскими
Республиками«, постановил в »строго секретном» порядке, что I
съезд Советов Союза должен: «Выработать текст договора»*(83). Как уже
отмечалось, реально такой текст был выработан Конференцией полномочных
делегаций республик накануне съезда. Этот проект должен был быть передан на
одобрение ЦИКов союзных республик в сессионном порядке. С.И. Якубовская говорит
о предполагаемой ратификации Договора*(84) республиками, что, очевидно, не
совсем точно. В решении съезда говорилось лишь об отзывах республик на Договор*(85).
Не очень ясно в
постановлении ЦК говорится о моменте вступления в действие Договора:
«Текст договора вводится в действие немедленно по одобрении его ЦИКами
договаривающихся республик и утверждении следующей сессией союзного ЦИК»*(86).
Все-таки, немедленно по одобрении республиками или только после утверждения
ЦИКом Союза? Съезд решил вопрос более точно. Из его постановления следует, что
республики только обсуждают проект и отзываются о нем, а ЦИК Союза утверждает
текст Договора и «немедленно вводит его в действие». Сессию ЦИК Союза
предполагалось созвать в апреле 1923 г., и, следовательно, до этого момента договор
нельзя считать безоговорочно действующим, хотя он уже, как говорилось,
превратился в закон и даже стал претворяться в жизнь. Например, на его основе
начали создаваться высшие органы власти Союза — ЦИК, его Президиум. Правда,
основная масса их будет сформирована лишь после II сессии ЦИК и уже на основе
не Договора, а Конституции.
В апреле 1923 г. вместо
сессии ЦИК вопрос об оформлении Союза обсуждался на ХII съезде РКП(б),
преимущественно на его секции по национальному вопросу. И здесь видные деятели
республиканских парторганизаций предлагали свои варианты Договора, причем речь
шла даже о Конституции. В архиве сохранился, например, проект Б. Мдивани*(87).
Так или иначе, но в Договоре
об образовании СССР, ставшем даже после I съезда Советов законом, отсутствовал
один важный элемент законодательного акта: не было положения о введении его в
действие. Не было и не появилось позже, поскольку договор был заменен в том же
1923 году Конституцией. Таким образом, если говорить о Союзном договоре как
источнике Конституции, то можно полагать, что таковым он был только с позиций
исторических, но не правовых, поскольку при создании Основного закона
использовался лишь как материал, а не как самостоятельный документ, в той или
иной мере вмонтированный в Конституцию, ведь он так и не стал самостоятельным
действующим законом.
В свете всего
сказанного можно говорить о том, что принятие Договора есть определенный момент
истории создания Конституции, конституционного строительства. Однако, как скоро
выяснилось, не все хотели отождествлять эти понятия. Проще обстояло дело с
Декларацией об образовании СССР. Она впоследствии без изменений вошла в состав
Конституции.
Но бесспорным
юридическим источником Конституции Союза можно считать законодательство его
членов до их вступления в СССР. Особое значение имеют, разумеется, законы
Российской Федерации, в первую очередь конституционные. Первая Советская
Конституция — Конституция РСФСР 1918 года — была образцом для всех советских
республик, возникших до образования СССР. В определенной мере она стала таковой
и для Конституции Союза. Прежде всего, поскольку СССР был также Советским
государством, то все, что относилось к Советам в Конституции России, вполне
подходило и для Союза. В том числе можно отметить закрепление классового
характера государства, проводимое в системе его органов, в избирательном праве
и др. Характерно, что порядок формирования Всесоюзного съезда Советов был, по
существу, списан с Конституции РСФСР. Это же можно сказать о соотношении
представительства рабочих и крестьян в органах власти и др.
Конституция СССР, как
уже отмечалось, — специфический закон, опирающийся на законодательство его
членов. Поэтому мы видим отсылки в тексте Конституции СССР к законам республик,
когда речь идет о разграничении прав Федерации и ее членов. Но это
разграничение предполагает как известное противопоставление, так и твердую
связь целого с частями.
3. Разработка проекта Конституции
При создании Советского
Союза возник спор, проходивший, однако, в довольно узких кругах, — узких, зато
решающих, — как следует оформить образование Союза Советских Социалистических
республик: договором или законом, Союзным договором или Конституцией. Проблема
имела свою историю. Первоначально, до провозглашения Союза, в пору разработки
его проектов, то есть до декабря 1922 года, в документах одновременно
говорилось иногда о Союзном договоре, иногда о Конституции, а иногда
одновременно о том и другом вместе. Очевидно, в то время авторы надлежащих
документов еще не придавали этому особого значения: было бы государство, а чем
оно будет оформлено — дело десятое. Сказывалось, наверно, и то обстоятельство,
что среди занимавшихся этим делом почти не было юристов. Ведь даже В.И. Ленин,
который по диплому являлся правоведом, сам себя таковым не признавал, называя
свою профессию в разного рода анкетах как угодно, только не юриспруденцией.
Дело, кажется,
поменялось в декабре 1922 г., когда кое-кто стал понимать, что за словами
таится нечто большее, а именно существо проблемы: будет ли Советский Союз
федерацией, конфедерацией или, наоборот, унитарным государством. Союзный
договор, с точки зрения юридической, допускал любой из этих вариантов, а вот
Конституция означала прочное единство складывающегося объединения, причем
именно в сторону федерации.
Это понимала, по
крайней мере, часть деятелей государства, трудившихся над документами.
Несколько позже, через полгода, уже в ходе работы так называемой Расширенной
комиссии, один из видных деятелей партии и государства — Т.В. Сапронов — говорил
в том духе, что если создается единое государство, то оно должно оформляться
Конституцией*(88). Его поддержал, и более определенно, председательствующий*(89).
Тут мы видим явное
противоречие: вроде бы уже в декабре 1922 года речь шла о создании, несомненно,
единого государства, хотя и союзного, тем не менее всякое упоминание о
Конституции из документов исчезло.
Постановление Пленума
ЦК РКП(б) 18 декабря 1922 г. определенно и неоднократно говорит о союзном
договоре. Пленум решил, среди прочего, что Всесоюзный съезд Советов должен
«…выработать текст Договора» об образовании СССР,
«выработанный съездом текст Договора передается на одобрение сессий ЦИКов
договаривающихся республик«*(90). »…Для руководства работой
Союзного съезда и для окончательной выработки имеющего быть предложенным съезду
текста Договора и Декларации» Пленум назначил специальную комиссию в
составе: М.В. Фрунзе, Л.Б. Каменева, И.В. Сталина, А.И. Рожкова, Г.К.
Орджоникидзе, М.И. Калинина, Т.В. Сапронова, Г.Я. Сокольникова, Г.И. Петровского.
В соответствии с этим X съезд Советов РСФСР прямо постановляет «заключить
договор РСФСР с социалистическими советскими республиками Украины, Закавказья и
Белоруссии об образовании Союза Советских Социалистических Республик»*(91).
Ни в каких документах этого съезда мы не встречаем упоминаний о Конституции
Союза, ее проекте. В то же время съезд избрал делегацию РСФСР на конференцию
полномочных делегаций объединяющихся республик и поручил ей совместно с другими
делегациями выработать проект Декларации и Договора об образовании Союза ССР*(92).
Конференция, как уже
говорилось, состоялась 29 декабря. На ней были оглашены тексты проектов
Декларации об образовании Союза ССР и Договора между объединяющимися
республиками, предварительно рассмотренные отдельными делегациями и затем
предложенные главами делегаций на усмотрение Конференции. Конференция приняла
эти документы. Ни о какой Конституции на ней речи тоже не шло. Да и
неудивительно, поскольку полномочные делегации всех республик, объединяющихся в
Союз, только что участвовали в работе X съезда Советов РСФСР, где вопрос об
оформлении образования СССР был уже решен.
Аналогичную картину мы
видим и на Первом Всесоюзном съезде Советов, который по своему составу
полностью соответствовал X Всероссийскому, включая делегации других союзных
республик, участвовавших и в работе Всероссийского съезда Советов.
Естественно, что
решения Всесоюзного съезда в отношении образования СССР не отличались от актов
Всероссийского. Следует заметить, что на обоих этих съездах, кроме большевиков,
работали, хотя и в ничтожном количестве, делегаты от небольшевистских партий, в
том числе и националистических (поалей-цион, грузинские федералисты). Решения
съезда были вполне однозначны: он принял опять же Декларацию и Договор об
образовании СССР, поручив будущему ЦИК Союза доработать их. Ни о какой
Конституции на съезде, и тем более в его решениях, опять же ни звука сказано не
было, а вот дальше начинаются загадки, порождающие споры о времени начала
работы над проектом Конституции. Образованный съездом ЦИК Союза избрал свой
Президиум 10 января 1923 г. Последний, в свою очередь, создал 6 комиссий,
которым была поручена разработка положений об отдельных органах власти и
управления Союза. В литературе всю совокупность этих комиссий стали со временем
называть просто комиссией, а в документах уже вскоре даже конституционной
комиссией. 3 месяца спустя в циркуляре, разосланном ЦИК союзных республик,
Президиум ЦИК СССР даже назовет этот орган комиссией ЦИК по выработке
Конституции СССР и положений о союзных наркоматах, выбранной на 1-м заседании
Президиума ЦИК Союза ССР*(93), хотя съезд-то поручил ЦИК работать над Договором,
а не творить Основной закон. И не случайно.
Уже в январе 1923 г. в
документах начинает появляться слово «Конституция», хотя и между
прочим. Так, 31 января 1923 г. состоялось заседание органа со странным
названием: «Подкомиссия для выработки предварительного проекта союзного
Договора «Конституции» и положения о наркоматах СССР».
Подкомиссия эта имела
свою историю. Она была создана Комиссией при Президиуме ЦИК СССР 13 января 1923
г. в составе Т.В. Сапронова, Д.И. Курского, В.А. Аванесова, Д.З. Мануильского,
Б. Мдивани, А.С. Енукидзе для «предварительной подготовки всех материалов
и проектов положений о СНК, СТО и наркоматах…»*(94). Как видим, ни о
какой Конституции здесь речи не шло. Другое дело, что, конечно, вопрос о
Совнаркоме и наркоматах, несомненно, конституционный, но в то же время,
разумеется, весьма частный.
В тот же день
подкомиссия и занялась порученным ей делом. Она возложила на Д.И. Курского
задание подготовить проект положения о СНК и СТО Союза ССР, а на наркоматы по
военным и морским делам, иностранным делам, внешней торговли и др. — положения
о соответствующих ведомствах*(95).
А вот 31 января впервые
появляется слово «Конституция», хотя первоначально, как видим, и
между делом. Но дальше как будто бы разговор становится серьезнее, хотя и снова
двусмысленным.
Читаем протокол
заседания: «Слушали: 1. Проект »Конституции» (подчеркнуто
мною. — О.Ч.) СССР, выработанный т. Сапроновым»*(96).
В литературе обычно
изображается дело так, что началось обсуждение проекта, подготовленного во
Всероссийским ЦИК*(97), хотя из документов этого не видно, а Т.В. Сапронов
выступал как секретарь подкомиссии, а не представитель ВЦИК.
Дальше в цитированном
протоколе следует: «Постановили: Принять в основу выработанный тов.
Сапроновым проект договора (подчеркнуто мною. — О.Ч.) Союза
Республик».
Очевидно, отсюда и
пошла легенда о начале работы над Конституцией именно в январе 1923 года. Может
быть, к этому и имеются какие-то основания, однако реальных следов такой
работы, похоже, никто еще не обнаружил. Вместе с тем приведенные материалы
позволяют думать, что идея Конституции, как будто бы похороненная Первым
Всесоюзным съездом Советов, была жива. Кажется, что отказ от нее был
определенной уступкой сепаратистским элементам, не хотелось дразнить гусей, но
после того, как Союз был уже провозглашен и оформлен I съездом Советов, хотя бы
договором, можно было идти дальше. И те работники, которые раньше стояли на
позициях более прочного государства, теперь попробовали снова пустить такую
идею в ход.
В том же архивном деле
и на следующем листе содержится, однако, еще один любопытный материал, к
сожалению, не датированный, но по характеру как будто связанный с только что
приведенным. Похоже, что в нем отражено как раз обсуждение проекта,
предложенного Сапроновым, процитируем и его, поскольку здесь каждое слово имеет
значение.
«Протокол N
заседания подкомиссии комиссии по выработке конституции (подчеркнуто
мною. — О.Ч.) Союза ССР». Далее следует перечисление членов подкомиссии в
уже известном составе. А потом идет противоречивый текст: «Слушали: 1.
Проект договора (подчеркнуто мною. — О.Ч.), предложенный тов.
Сапроновым. а) вводная часть. Постановили: а) Вводную часть договора принять в
следующем виде: «На основании договора об образовании Союза Сов. Соц.
Республик и в развитие основных начал государственного устройства Союза,
утвердить настоящую конституцию. 1. Признать, что вырабатываемая конституция,
принятая в окончательном виде, будет предложена к принятию и представлена на
утверждение в качестве договора, заключенного между всеми союзными
республиками, на II-ой Съезд Советов Союза ССР»*(98).
Как видим, здесь упорно
путаются понятия Союзного договора и Конституции, но никто против этого не
возражает, в том числе и Б. Мдивани, как известно, настроенный сепаратистски.
Характерно, что при обсуждении дальнейшего текста документа Мдивани все время
вносит мелкие уточнения, направленные к расширению прав союзных республик.
Автор проекта
обсуждаемого документа мыслит Конституцию шире, чем это потом получилось. Здесь
не только решается вопрос о форме государственного единства, но упоминаются и
другие конституционные проблемы: гарантия личности и имущества граждан, свобода
печати, братского союза трудящихся, вопрос об иностранцах, о праве убежища и
т.д. В тексте проекта об этом еще не говорится, но их разработка поручена члену
подкомиссии В.А. Аванесову.
Из приведенных
документов видно, что работа, которую можно назвать конституционной,
действительно началась. Об этом упоминает и М.В. Фрунзе на Февральском Пленуме
ЦК РКП(б). В его заявлении, посвященном более широкому кругу вопросов, в
частности, говорится и о разработке «Конституции Союза, осуществляемой
Президиумом ЦИК Союза»*(99).
Весь этот материал
позволяет сделать несколько выводов, хотя он содержит и некоторые явные
загадки. Прежде всего, непонятно почему подкомиссия, которой поручено было
решение узких вопросов государственного строительства, вдруг занялась
проблемами более широкого, можно сказать, глобального характера, ведь даже
обсуждение Союзного договора в целом никак не входило, не могло входить, в
компетенцию не только подкомиссии, но даже и самой комиссии, в которой она
состояла.
Далее, если все-таки
признать, что подкомиссия Сапронова от кого-то получила хотя бы устное
благословение на такую работу, то видно, как она колебалась между Союзным
договором и Конституцией, правда, как будто бы больше склонясь к Основному
закону.
И еще мы видим, что
обсуждается проект члена подкомиссии Сапронова, но не документ, подготовленный
Всероссийским ЦИК или еще каким-то органом. Вспомним, что ведь съезд Советов
решил послать Договор и Декларацию об образовании СССР на дополнительное
обсуждение именно ЦИК республик, но мы не видим пока что никаких предложений документов,
поступивших от республик.
Таким образом, вообще
говоря, работу подкомиссии Сапронова нельзя назвать вполне правомерной, однако
нельзя не признать все же полезной. Но вот в феврале того же года появляется
санкция на такую работу, исходящая, правда, не от государственных, а от
партийного органа. 24-го числа Пленум ЦК РКП(б) по инициативе М.В. Фрунзе
принял решение о создании комиссии ЦК для руководства разработкой проектов
Конституции*(100). Следует отметить, что в роскошном издании
«Коммунистическая партия Советского Союза в резолюциях и решениях съездов,
конференций и пленумов ЦК» отсутствуют материалы важнейших для
рассматриваемой проблемы Декабрьского (1922) и упомянутого Февральского
пленумов Центрального Комитета, что затрудняет, конечно, работу исследователя.
Таким образом, в дело
создания Конституции Союза включилась Коммунистическая партия. Для этого не
требовалось никаких разрешений со стороны государства, поскольку речь шла
только о проектах. Вместе с тем решения Пленума означали поддержку
конституционного оформления образования СССР.
В литературе обычно
говорится о громадном значении ХII съезда Коммунистической партии для создания
Конституции. Действительно, как уже отмечалось, на съезде обсуждались и в
какой-то мере решались важнейшие конституционные вопросы, преимущественно
связанные с проблемой соотношения прав Союза и союзных республик. Однако прямо
проблема разработки Основного закона на пленарных заседаниях даже не ставилась.
Зато в секции по национальному вопросу этому было уделено значительно больше
внимания.
24 апреля 1923 г.
открылось ее первое заседание, посвященное «общим прениям по вопросу о
национальных моментах в советском строительстве»*(101). Прения вращались
вокруг тезисов Сталина ЦК по национальному вопросу. По каждому из тезисов
принималось решение.
В выступлениях и
письменных материалах секции постоянно подменяется Союзный договор Конституцией
и притом с фактическими ошибками (умышленными или не умышленными?). Так Х.
Раковский говорит о будущей Конституции, а Б. Мдивани, вопреки фактам,
утверждает, что на I съезде Советов Союза якобы «вопрос был решен таким
образом, что окончательное принятие конституции союза предоставляется
следующему съезду, II съезду всех советов, всей советской земли»*(102).
При этом оратор уже набрасывает план организации Союза, основные моменты
отграничения его прав от прав республик, а также принцип членства: между
«независимыми» и автономными республиками не проводится разницы*(103).
Имеются предложения о
порядке формирования ЦИК Союза, клонящиеся с децентрализации, отрицается
необходимость второй палаты, придуманной Сталиным*(104).
Интересно, что даже
такой националист, как Б. Мдивани, не выступает против численного превосходства
русских в ЦИК, считает это естественным и полезным.
Линия же на отрицание
Закавказской Федерации, проводимая им, встречает сопротивление делегатов секции
(например, Бабинского*(105)) и не принимается.
М.В. Фрунзе критикует тезисы
Сталина за «неопределенность общей постановки вопроса» за подмену
государственных образований национальностями. В то же время Фрунзе возражает
против смешения независимых республик с автономными областями, предлагаемого
Мдивани. Возражает он даже против представительства во второй палате ЦИК от
кого-либо, кроме независимых республик, в то же время Фрунзе стоит за
расширение прав союзных республик, особенно в хозяйственных вопросах. Выступает
он и за полное равноправие союзных республик, против особого положения органов
России в Союзе, а также за равноправие палат в Центральном Исполнительном
Комитете Союза*(106).
Как видим, в секции по
национальному вопросу уделялось больше внимания конституционным проблемам,
вплоть до попыток предложить свои проекты, однако в целом вопрос о Конституции
не решался. Характерно вместе с тем, что о Союзном договоре уже не говорилось.
После съезда дело пошло
к своему завершению. 27 апреля 1923 г. президиум ЦИК Союза решил создать
Расширенную комиссию в составе 25 человек из представителей ЦИК союзных
республик и разослал письмо этим ЦИКам с предложением выделить представителей в
нее*(107). Ее председателем был избран М.И. Калинин, вошли сюда и товарищи,
участвовавшие ранее в Комиссии ЦИК Союза. Новому органу было решено передать
«все материалы прежних комиссий по выработке Конституции СССР и положений
о союзных Наркоматах».
Работе Расширенной
комиссии предшествовало обсуждение проекта Конституции в комиссии ЦК РКП(б),
решения которой имели принципиальное значение и определили во многом ход работы
Расширенной комиссии ЦИК СССР, первое заседание которой открылось 8 июня 1923
г.
Трудно сказать,
мыслилась ли эта Комиссия уже прямо как конституционная, но протокол ее
заседания, датированный 8 июня, озаглавлен: «Протокол N 1 расширенной
Комиссии по выработке Конституции Союза Сов. Соц. Республик», хотя вопрос
о том, чем будет заниматься Комиссия — Конституцией или Союзным договором,
решался позднее. Здесь же перечисляется ее состав с четким разграничением по
республикам, члены комиссии мыслятся как представители республик: от РСФСР —
Сапронов, Рудзутак, Енукидзе, Курский, Мухтаров, Халиков, Саид-Галиев; от УССР
— Раковский, Мануильский, Фрунзе, Скрыпник, Затонский; от ЗСФСР — Нариманов,
Мдивани, Тер-Габриэлян; от БССР — Червяков, Гетнер, Нодель. В протоколе
указываются не все члены комиссии, а лишь участвовавшие в данном заседании*(108),
то есть остальные, преимущественно представители России, отсутствовали, кроме
того, в работе участвовали два нечлена комиссии*(109). На этом листе дан полный
список членов Комиссии.
Но при обсуждении
порядка работы Расширенной комиссии сразу возник спор о том, что должно быть
предметом рассмотрения и что взять за основу. Было представлено два проекта:
разработанный комиссией ЦИК Союза, существовавшей до создания Расширенной
комиссии, и проект Конституционной комиссии УССР, заметно отличавшийся от
первого. Так как большинство пунктов первого проекта было только что обсуждено
комиссией ЦК, то на заседании комиссии ЦИК никто, в том числе и представители
УССР, не настаивали на рассмотрении украинского варианта. За основу был принят
проект ЦИК, хотя при его обсуждении вносились и некоторые формулировки из
украинского. В ходе дискуссии по этому организационному вопросу всплыл и еще
один аспект проблемы: что все-таки нужно создавать — Конституцию или
усовершенствованный Союзный договор? Следует отметить, что украинский-то
вариант предполагал именно Договор, а не Конституцию.
Как уже отмечалось, это
был не праздный вопрос, не простая юридическая тонкость. Конечно, союзное
государство может быть оформлено и конституцией, и договором. Но если
конституция — документ, безусловно, единого, хотя и федеративного государства,
то союзный договор может существовать и в конфедерации. Во всяком случае,
договор всегда при желании можно истолковать в конфедеративном смысле. А именно
этого хотели Раковский и его единомышленники на Украине и в Грузии.
Надо сказать, что члены
Комиссии по-разному понимали значение Конституции Союза, ее соотношение с Союзным
договором и с конституциями союзных республик.
Председатель комиссии
считал, что нужно обсуждать проект Конституции и только его. Следовательно, для
М.И. Калинина Договор уже не имел значения*(110).
Против этого сразу
возразил представитель Украины Скрыпник, резонно напомнивший, что съезд Советов
поручил ЦИК совершенствовать Договор, а не заниматься Конституцией. Правда, он
спросил, имеется ли партийная санкция на такую подмену, очевидно, допуская, что
в таком случае можно говорить и о Конституции.
А далее Скрыпник поднял
любопытный вопрос: распространяется ли Конституция на все союзные республики.
Вопрос первоначально кажется странным: поскольку территория Союза и всей
совокупности республик одна и та же, то о чем может идти разговор? Но Скрыпника
занимала другая идея: заменит ли Конституция Союза основные законы республик
или между ними сложится какая-то особая правовая связь?
По проблеме соотношения
Договора и Конституции выступил Сапронов, который успокоил Скрыпника, заявив,
что последняя полностью включает в себя Союзный договор. В то же время он
подчеркнул, что проект Конституции решает вопрос о форме государственного
единства Союза ССР в пользу единого государства, что это будет не союз
государств (заметим, что наименование нового государства «Союзом ССР»
очень мешало), а единое союзное государство, то есть, попросту говоря, что СССР
мыслится не как конфедерация, а как федерация.
А дальше расставил
точки над «i» председательствующий. Он своеобразно истолковал решения
Всесоюзного съезда Советов: «Коль скоро объединяются отдельные советские
государства в единое союзное государство, то, разумеется, и должна быть
конституция советского государства…»*(111) И тут же он решает проблему
соотношения Конституции и Договора, отмечая, что Конституция должна не заменить
Договор, а существовать «помимо договора». Он еще раз подчеркнул,
что, с его точки зрения: «Договор бывает тогда, когда объединяется не
единое государство, а когда совершенно самостоятельные государства объединяются
для конкретных целей».
Своеобразное
предложение внес X. Раковский. По его мнению, сначала нужно разработать проект
усовершенствованного Договора, а затем в качестве самостоятельного документа —
Конституцию. К нему вскоре присоединился Б. Мдивани*(112). Само по себе такое
предложение было мыслимо, например, при условии, если в Договоре лишь
намечаются общие черты объединения, а детали организации государственного
единства и иные вопросы закрепляются в специальном законе. Однако очевидно, что
такая конструкция лишь осложняла бы правовую сторону дела. Названные Раковским
документы поневоле дублировали бы друг друга, в чем большого смысла, конечно,
не было. Другое дело, что под этим предложением, несомненно, скрывалась
маленькая (или большая?) хитрость. Если первым, а значит решающим, документом
пойдет Договор, то Конституция уже не будет иметь значения, а, следовательно,
любимая Раковским идея конфедерации будет протащена в жизнь.
Не очень ясна позиция
Скрыпника: с одной стороны, его как будто беспокоит, что Конституция Союза
отменит Основные законы республик, а с другой стороны, все та же проблема — Конституция
или Договор?
Найти компромисс
попытался Я. Рудзутак. Он предложил временно уйти от решения проблемы «Договор
или Конституция», а заняться разработкой документа с тем, чтобы потом
снова вернуться к его названию. Такое предложение было не случайно. При попытке
решить проблему простым голосованием за Договор высказалось хотя и не
большинство, но половина присутствовавших членов комиссии — 9 человек. Поэтому
председательствующий даже не стал продолжать голосование, а заявил, что не
видит разницы между тем и другим и что следует заниматься разработкой
документа, который он-то мыслит себе как Конституцию. Ему возразил Раковский,
отметивший, что даже по объему Договор и проект Конституции резко отличаются —
в одном 32, а в другом 85 статей*(113).
Спор продолжался долго
и ожесточенно, несколько раз пытались голосовать, но, в конце концов,
согласились с предложением Рудзутака, далеко не единогласно (за — 12, против —
6)*(114).
В решении было
записано: «Принять за основу текст, предложенный Комиссией ЦИК СССР, не
предрешая вопроса о наименовании его договором или Конституцией»*(115).
В тот же день (т.е. 8
июня 1923 г.) приступили к этой работе, отклонив предложение Мдивани отложить
обсуждение проекта до следующего заседания. Было решено приступить сразу к
тексту Конституции. Обсуждение было уже конкретным, постатейным, с голосованием
всех поправок. Кассационной инстанцией, очевидно, мыслилась Комиссия ЦК. Во всяком
случае, Раковский, предложение которого по одному из вопросов было отклонено,
пообещал обжаловать решение именно туда, то же сделал Енукидзе, а потом и целая
группа членов Комиссии. А Рудзутак в специальном письменном заявлении счел
необходимым подчеркнуть, что воля Комиссии ЦК является директивой для Комиссии
ЦИК, в силу чего открывать дебаты по вопросу, решенному в партийном порядке,
неправомерно*(116).
Характерно, что члены
Комиссии не связывали себя принадлежностью к той или иной фракции, голосовали
каждый за себя, а не от имени своей республики. Бывало поэтому, что
представители разных республик по спорным вопросам голосовали вместе, и
наоборот — делегация республики раскалывалась.
Следующее заседание
комиссии состоялось на другой день*(117) — 9 июня — но было, очевидно,
прервано.
С 9 по 12 июня в Москве
проходило известное IV совещание ЦК РКП с ответственными работниками
национальных республик и областей, в котором, разумеется, участвовали и члены
Комиссии, хотя и не все (на совещании отсутствовали даже такие деятели, как
Сапронов, Енукидзе, Курский и некоторые другие).
Этому совещанию в
литературе уделяется обычно большое внимание в плане работы над проектом
Конституции. Так, С.И. Якубовская утверждает, что оно «сыграло большую
роль в определении характера Конституции СССР»*(118). Это, конечно, верно,
но лишь отчасти. Совещание вообще было созвано, очевидно, в плане решений XII
съезда партии по национальному вопросу, для их реализации. Специально
Конституции на нем внимания не уделялось. Мы встретим лишь отдельные упоминания
о ней на нескольких страницах отчета. Они касаются обычно частных вопросов.
Первым упомянул о проекте Конституции Зиновьев, однако весьма невнятно и скорее
просто информативно, сообщив совещанию о комиссии ЦК. Даже Сталин сказал очень
немного, преимущественно о создании второй палаты ЦИК, о закреплении ее в
проекте Конституции. Покритиковал он и пресловутый проект Украинского ЦИК за
попытки расширения прав союзных республик, которые охарактеризовал как
стремление перейти к конфедерации*(119). По этому же поводу выступил и Фрунзе,
теперь также негативно отнесшийся к этой идее украинского руководства и
сообщивший о том, что данная ошибка исправляется партийными органами Украины.
Выступил и Раковский, старавшийся отмежеваться от обвинения в конфедерализме*(120).
В целом же Конституция СССР, ее проект, работа над ним не были предметом
обсуждения совещания, оно занималось общими проблемами национальной жизни в
стране, национальными отношениями. Правда, в резолюции совещания содержались
важные моменты, которые носили конституционный характер, — о палатах Центрального
исполнительного комитета Союза, о его Президиуме, о наркоматах. При этом данные
проблемы разбирались даже подробней, чем это потом будет сделано в Конституции.
Однако общих вопросов Конституции резолюция не касалась. Ее предметом были
более широкие проблемы, относящиеся к национальной жизни страны, то есть, по
существу, все то, что было уже решено XII съездом партии. В «проекте
платформы по национальному вопросу к IV совещанию, одобренному Политбюро
ЦК», а написанному И.В. Сталиным, конечно, затрагиваются конституционные
вопросы, им даже посвящен специальный, хотя и второй, раздел документа, но само
слово «Конституция» употребляется всего один раз, и то мельком.
Следующие же разделы говорят о вовлечении трудящихся национальных районов в
партийное и советское строительство, о мероприятиях по поднятию их культурного
уровня, о хозяйственном строительстве в национальных районах и т.п.*(121) Тем
не менее совещание, конечно, сыграло значительную роль в деле создания проекта
Конституции. Поэтому-то сразу по его окончании, на следующий день, 13 июня
Расширенная комиссия продолжила работу, обсудив, прежде всего, порядок
дальнейшей деятельности. По предложению М.В. Фрунзе было решено: «До
сессии ЦИКа СССР в комиссии обсудить только проект Конституции (Договора),
приступив в первую очередь к обсуждению вопроса об общесоюзном бюджете, о
Верховном Суде, о союзном гербе и флаге. Затем приступить к рассмотрению Общего
Положения о Наркоматах, внеся все эти вопросы на ближайшую сессию ЦИКа СССР.
Положения об отдельных Наркоматах отложить до следующей Сессии ЦИКа СССР. В
промежуток между сессиями ЦИКа СССР Наркоматы должны действовать на основе
Общего Положения о Наркоматах постольку, поскольку они не охвачены новым общим
положением о Наркоматах»*(122).
Вслед за этим
приступили к обсуждению конкретных глав и статей проекта, начав, как и решили,
с вопроса о бюджете.
Любопытно, что при этом
неоднократно ссылались на отвергнутый ранее украинский проект Договора*(123),
брали из него определенные подходящие формулировки. Обсуждение проходило,
по-прежнему, в спорах. Как это было и на первом заседании, в оппозиции
оказывались обычно Мдивани, Раковский, а также Скрыпник. По вопросу о бюджете
они воздержались. На последнем заседании 16 июня всей троицы не было. Наверное,
поэтому споров по проекту почти не возникало. Правда, все-таки единственный
представитель Украины — Полоз — проявил себя в духе своих земляков, притом в
самый решительный момент, когда определялась судьба наименования документа, над
которым работала Комиссия.
Надо сказать, что в
протоколах заседаний Комиссии за все дни мы замечаем уже постоянно в заголовках
ее наименование как Конституционной. На последнем заседании появляется
любопытная формулировка. Всякий раз, когда в тексте говорится о Конституции, в
скобках ставится Договор, то есть подчеркивается определенная альтернативность,
нерешенность вопроса. Но в конце заседания проблема была решена. В литературе
обычно говорится, что формулировку предложил Д.И. Курский, в протоколе
упоминание об этом отсутствует*(124). А текст решения выглядит следующим
образом: «Декларация об образовании Союза Советских Социалистических
Республик и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик
составляют основной закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических
Республик».
И вот тут снова
выявилась украинская позиция. Тот самый единственный представитель УССР, Полоз,
заявил, что он отказывается участвовать «в обсуждении данного
вопроса», правда, под благовидным предлогом, якобы потому, что он, будучи
в одиночестве, при отсутствии других членов украинской делегации не может
решать этого вопроса. Думается, что одиночество украинского представителя было
не случайным. Строго говоря, заключительное заседание Комиссии было
неправомочным: в нем участвовало 12 членов Комиссии, т.е. чуть меньше половины*(125).
Так или иначе, но
судьба документа была решена, он теперь уже мог безоговорочно именоваться
проектом Конституции, а не Союзного договора. Следовательно, задача Договора
этим исчерпывалась, хотя, конечно, он еще в определенных пределах действовал,
перестав к тому же быть договором.
16 июня работа Комиссии
была закончена принятием документа в целом. Подводя итог, можно отметить, что
работа Комиссии проходила в творческом споре централистов с децентралистами.
Победили первые, и на пользу делу.
Собравшись после
совещания, Комиссия ЦИК завершила свою работу. 16 июня, после принятия проекта
в целом, она вернулась к его названию. В результате дискуссии была принята уже
упоминавшаяся гибкая формулировка, объединяющая Декларацию и Договор,
закрепленная потом и в окончательном тексте Основного закона.
В конце июня проект
Конституции был рассмотрен Конституционной комиссией ЦК РКП(б), внесшей в него
значительные изменения, преимущественно направленные на усиление единства
союзного государства. Комиссия отвергла очередные попытки X. Раковского
принизить значение Основного закона. Уже не решаясь отрицать идею Конституции в
принципе, Раковский предложил прежний свой вариант: принять два документа
одновременно — Конституцию, в основе которой лежала бы Декларация, и Договор об
образовании СССР.
Пленум ЦК РКП(б) 26-27
июня 1923 г. заслушал доклад Конституционной комиссии и принял по нему
развернутое решение. Поддержав общую идею проекта, Пленум в то же время внес
изменения в него, направленные на усиление гарантий суверенитета союзных
республик.
В конце июня — начале июля
1923 г. проект Конституции СССР был обсужден на специальных сессиях ЦИК союзных
республик.
4. Принятие Основного закона Союза и новых конституций
республик
6 июля 1923 г. ЦИК
Союза единогласно утвердил проект Конституции и немедленно ввел ее в действие.
Тем самым спор о документе, закрепляющем образование СССР, был завершен.
Целесообразность такого решения не вызывает сомнений. Но встает вопрос о правомерности
его. Во-первых, съезд Советов СССР поручил ЦИКу, как уже говорилось, утвердить
окончательный текст Декларации и Союзного договора, немедленно ввести его в
действие и представить на окончательное утверждение II съезда. Как видим, ЦИК
вышел за пределы поручения, поддержал инициативу членов различных
государственных и партийных комиссий, которые тоже не были управомочены на
создание Конституции.
Во-вторых, если
рассматривать даже принятие Конституции лишь как изменение Союзного договора,
то и в этом случае мы видим прямое нарушение ст. 25 Договора об образовании
СССР, говорящей: «Утверждение, изменение и дополнение Союзного договора
подлежат исключительному ведению съезда Советов Союза Советских
Социалистических Республик»*(126). Следовательно, ЦИК превысил свою
компетенцию, даже если считать, что Союзный договор, как часть Конституции,
является лишь развитием того документа, который был принят I Всесоюзным съездом
Советов. Кроме того, ст. 2 принятой ЦИКом Конституции сама же относила
«утверждение и изменение основных начал настоящей Конституции» к
исключительной компетенции Съезда Советов Союза. То есть, принимая и вводя в
действие Конституцию, ЦИК еще раз подчеркивал неправомерность этого акта.
Правда, можно сказать, что ЦИК лишь выполнял директиву I съезда Советов,
который как бы делегировал ему свое право изменять условия договора.
Возникает вопрос, зачем
понадобилась такая срочность, неужели нельзя было потерпеть еще полгода до II
съезда Советов. До сих пор никто не ставил такого вопроса, и ответ на него
может быть, кажется, только предположительным, поскольку никаких прямых
материалов для его решения как будто не видно. Что же можно предположить?
Думается, что
поспешность была вызвана внутренней и внешней обстановкой, а также некоторыми
субъективными факторами.
Гражданская война и
интервенция в принципе прекратились, но сказать, что Советское государство
могло жить спокойно, все-таки нельзя. В этих условиях конституционное
закрепление связей с заграницей, ставшее, кстати, очень спорным при разработке
проекта Основного закона, представлялось весьма актуальным.
Не менее сложно было и
внутреннее положение: переход к нэпу требовал правового решения экономических
вопросов на конституционном уровне, откладывать их не следовало. Опасны были
также и политические коллизии, особенно националистические и шовинистические
тенденции в госаппарате, столь ярко отразившиеся в ходе разработки Конституции.
Наконец, тяжелая
болезнь Ленина и очевидная возможность летального исхода обострили противоречия
в руководящей верхушке партии и государства, озабоченной дальнейшими судьбами
страны, спаянной волей вождя и оказавшейся теперь на определенном перепутье.
Нужно было закрепить завоеванное в государственном строительстве, не дожидаясь
осложнений.
Так или иначе, но
Конституция начала действовать, хотя кое-кому хотелось подправлять ее дальше.
Закрепление единства Советского государства не на Договорном, а на
законодательном основании было, конечно, более прочной гарантией крепости
Советского государства.
Надо сказать, что
правомерность принятия и введения в действие Конституции Союза не вызвала в то
время ни у кого никаких сомнений. Больше того, законность Основного закона СССР
была подтверждена верховными органами союзных республик. 29 января 1924 г. XI Всероссийский
съезд Советов принял специальное постановление «О принятии Основного
закона (Конституции) Союза Советских Социалистических Республик», в
котором записал: «Утвержденный 6 июля 1923 г. 2-й сессией Центрального
Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик 1-го созыва
Основной закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик
одобрить, о чем довести до сведения II съезда Советов Союза Советских
Социалистических Республик»*(127). Несмотря на несовершенство формулировок
и некоторую противоречивость, общий смысл его вполне понятен: съезд вполне
согласился с решением ЦИК Союза.
Еще раньше, до открытия
II съезда Советов Союза, сходное решение приняла Украина, хотя формулировки
здесь несколько иные, с украинской спецификой: «О ратификации Конституции
СССР и о союзном строительстве». По тексту постановления видно, что
украинские деятели до сих пор не могли расстаться с идеей договорного
оформления Союза: «Заслушав и обсудив доклад относительно договора об
основании Союза Советских Социалистических Республик и на основании
постановления VII Всеукраинского съезда Советов рабочих, крестьянских и
красноармейских депутатов, VIII Всеукраинский съезд Советов постановил:
I. Одобренный Первым
съездом Советов Союза ССР договор об основании Союза Советских Социалистических
Республик и утвержденную Второй сессией Центрального Исполнительного Комитета
Союза ССР Конституцию Союза Советских Социалистических Республик
ратифицировать, поручив подписать эту ратификацию Президиуму Всеукраинского
Центрального Исполнительного Комитета»*(128). Заметим, что и термин,
применяемый украинскими деятелями, скорее международно-правовой, чем
государственно-правовой, — ратификация.
В середине января 1924
г. и Белоруссия прореагировала на Конституцию Союза. V Всебелорусский съезд
Советов выразил свою волю в таких словах: «V Всебелорусский съезд Советов
утверждает работу Правительства Белоруссии в области выработки Союзной
Конституции, а также и самую Союзную Конституцию»*(129).
Раньше всех принял соответствующую
резолюцию II съезд Советов ЗСФСР. Подобно Украине, но с несомненным
приоритетом, закавказские деятели также «ратифицировали» Конституцию
Союза. Любопытна здешняя формулировка: «Заслушав доклад о Конституции
(Основном законе) Союза Социалистических Советских Республик, II Закавказский
съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и матросских депутатов
утверждает (ратифицирует) ее»*(130).
Таким образом, все
члены Советского Союза признали его Конституцию, хотя и принятую с известными
нарушениями процедуры. Дело оставалось за последним решающим шагом —
торжественным оформлением исторического события II Всесоюзным съездом Советов.
И оно последовало: 31 января 1924 г. с небольшими дополнениями Конституция была
утверждена. При этом законодатели решили покрыть грех ее составителей,
по-своему интерпретировав решение I съезда Советов: «Основной Закон
(Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик, представленный во
исполнение резолюции I Съезда (подчеркнуто мною. — О.Ч.) Советов Союза
Советских Социалистических Республик на окончательное утверждение II Съезда
Советов Союза Советских Социалистических Республик, — утвердить…»*(131).
Конституция СССР 1924
г. завершила оформление принципиально нового государства — Союза Советских
Социалистических Республик. Она, по существу, заменила собой Союзный договор,
принятый I Всесоюзным съездом Советов. В дальнейшем государственном обороте
ссылки на Союзный договор стали редки, хотя и не исчезли совсем. Так, мы
встречаем упоминания о Союзном договоре в Конституции Украины 1929 года. И это,
очевидно, не случайно: украинские деятели все еще не могли расстаться с идеей
договорности. Ссылки на Союзный договор встречаются и в документах
среднеазиатских республик, но там речь идет уже не о самом Договоре, а об
одноименном разделе Конституции Союза.
Основной закон СССР
стал новым этапом в истории советского конституционного строительства,
отражающим в то же время определенную преемственность принципов и идей,
связывающую его с конституциями республик, в первую очередь — с Российской, а
также с Закавказской.
В свою очередь, он
вызвал дальнейшее развитие конституционного строительства — изменение Основных
законов союзных республик.
Конституция СССР
признала за союзными республиками право иметь свои Основные законы (ст. 5), ибо
Конституция — необходимый атрибут современного государства, тем более —
суверенного. Вместе с тем Основные законы, уже имевшиеся в объединившихся
республиках, теперь должны были быть изменены исходя из факта образования СССР,
приведены в соответствие с Конституцией Союза. Эта работа и была проведена в
ближайшие после образования СССР годы.
Совершенствование
Основных законов союзных республик на практике вылилось в создание новых
Основных законов, поскольку жизнь ушла вперед и следовало разрабатывать
законодательство не только в связи с образованием СССР, но и в целях развития
базиса, общественного строя, на основе накопления опыта государственного
строительства, изменений в организации государственного единства республик и
др. Порой изменения такого рода были по объему даже более заметны, чем
связанные непосредственно с образованием СССР.
Первой приняла свою
новую Конституцию Закавказская Федерация. В апреле 1925 г. III Закавказский
съезд Советов утвердил проект Основного закона ЗСФСР. В том же году издала
новую Конституцию Российская Федерация. В 1927 г. была принята новая
Конституция Белоруссии.
Несколько по-иному, как
бы в два этапа, изменила свою Конституцию Украинская ССР. Сначала создали
измененную редакцию старого Основного закона, а потом уже новый текст. VIII
Всеукраинский съезд Советов в январе 1924 г. поручил ВУЦИК в соответствии с Договором
об образовании СССР и Конституцией СССР пересмотреть Конституцию УССР и
представить ее на утверждение очередного съезда Советов Украины. IX съезд
Советов специальным постановлением утвердил важнейшие изменения Основного
закона республики.
Внеся изменения в
Конституцию, IX съезд Советов вместе с тем поручил ВУЦИК подготовить
переработанный, новый текст Основного закона республики. Народный комиссариат
юстиции УССР составил такой проект, Комиссия законодательных проектов внесла в
него некоторые исправления. Окончательный текст новой Конституции 15 мая 1929
г. был единогласно утвержден XI Всеукраинским съездом Советов.
Конституции союзных
республик полностью соответствовали Основному закону Союза ССР. Но они не
дублировали общесоюзную Конституцию, не повторяли ее. Между Основным законом
Союза и Конституциями республик существовало своеобразное «разделение
труда»: первый был посвящен в основном проблеме организации союзного
государства и его соотношению с членами Союза, вторые касались всех остальных
конституционных вопросов — общественного строя, формы государственного
единства, государственного механизма каждой республики, избирательного права,
правового статуса граждан.
Конституции республик,
основанные на общих принципах, отличались, тем не менее, друг от друга как по
форме, так и по конкретному содержанию. Например, Конституция Украины 1929 г.
содержала 82 статьи, а Основной закон Белорусской ССР — только 76. Первая
делилась на крупные разделы («Общие положения», «Об устройстве
Советской власти«, »Об избирательных правах» и пр.), второй — на
мелкие главы («О предметах ведения Всебелорусского съезда Советов и
Центрального Исполнительного Комитета Белорусской Социалистической Советской
Республики«, »О Всебелорусском съезде Советов«, »О
Центральном Исполнительном Комитете Белорусской Социалистической Советской
Республики» и др.). Украинская Конституция содержала специальный большой
раздел о бюджете республики, в Белорусской такого не было.
Особенности
республиканских конституций вытекали в первую очередь из специфики самих
республик. Наиболее заметными здесь были различия в форме государственного
единства. Конституция ЗСФСР, бывшей в отличие от других советских республик
союзным государством, восприняла структуру Основного закона Союза ССР. Она
также подразделялась на два главных раздела — Декларацию об образовании
Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республики и Договор об ее
образовании, содержала специальную главу о суверенных правах республик,
входивших в состав ЗСФСР, причем статьи этой главы были сходны со статьями
главы второй Конституции Союза ССР. Российская Республика — государство другой
формы, государство с автономными образованиями — включила в свою Конституцию
специальную главу о таких республиках и автономных областях. Унитарная
Белорусская Республика не выделила в своем Основном законе никаких разделов и
глав, касающихся формы государственного единства. В нем нет и специальных
статей об административно-территориальном устройстве.
Отличия в республиканских
конституциях несли на себе печать и субъективных факторов. Каждая республика
старалась выразить даже общие принципы и общие идеи по-своему, оригинально,
искала лучшую, отличную от общей, форму выражения. При этом многие статьи
разных конституций, безусловно, совпадали, но у них были и заметные отличия.
Неодинаково решался в
конституциях союзных республик вопрос о государственном языке. Конституция
Украины признавала языки всех народов, населяющих республику, равноправными
(ст. 20) и не закрепляла какой-либо язык в качестве государственного.
По-другому решила этот вопрос Конституция Белоруссии: «…Белорусский язык
избирается как язык, преимущественный для сношения между государственными,
профессиональными и общественными учреждениями и организациями». Имелись и
другие отличия между конституциями республик.
Проводилась также
работа по созданию конституций автономных республик. Некоторые из них были даже
приняты органами АССР. Однако только одна такая конституция — Основной закон
Молдавской АССР — была утверждена высшим органом союзной (Украинской)
республики и поэтому вступила в силу.
Конституционное
строительство в Союзе пошло и по другой линии. Оно было связано с
возникновением новых союзных республик, образованных в связи с
национально-государственным размежеванием Средней Азии, вопрос о котором
ставился уже в 1918 г. Комиссия ВЦИК, обсуждая проблему границ только что
возникшей тогда Туркестанской АССР, отметила их неудовлетворительность, но
решила сохранить статус-кво до национального размежевания, которому пока что
мешали весьма существенные обстоятельства: гражданская война, а также
политическая отсталость Средней Азии, в особенности Хорезма и Бухары.
В советской литературе
среди факторов, обусловивших национально-государственное размежевание, обычно
называется бурный подъем хозяйства и культуры среднеазиатских республик.
Конечно, благодаря помощи России, а потом и СССР этот район сделал большой шаг
вперед, однако полагать, что за 4 года здесь произошли какие-то заметные
качественные изменения, вряд ли верно. Во всяком случае, серьезных
исследований, подтверждающих это, нет.
Думается, что важным
фактором, обусловившим размежевание, явилось стремление как руководящих кругов
Средней Азии, так и населения к созданию своей национальной государственности.
В 1923-1924 гг. высшие
органы власти БНСР и ХНСР провозгласили свои республики социалистическими, а в
середине 1924 г. партийные органы Средней Азии признали
национально-государственное размежевание необходимым и своевременным. ЦК РКП(б)
одобрил решения среднеазиатских органов. Практическая работа по размежеванию
началась снизу, в самих республиках Средней Азии. В сентябре 1924 г. ЦИК
Туркестанской АССР, V Всебухарский и V Всехорезмский курултаи Советов каждый в
отдельности вынесли постановления о ликвидации старых государств и создании
новых, соответствующих национальному составу края. В октябре 1924 г. ЦИК Союза
ССР, обсудив эти постановления, поручил своему Президиуму оформить образование
новых республик в соответствии с волеизъявлением народов Средней Азии.
В результате
национально-государственного размежевания в Средней Азии были созданы Узбекская
Советская Социалистическая Республика, которая объединила районы Туркестана,
Бухары и Хорезма, населенные узбеками, Туркменская Советская Социалистическая Республика,
объединившая туркменские районы этих же республик, и Таджикская АССР, вошедшая
в состав Узбекистана.
Национально-государственное
размежевание Средней Азии означало воссоединение ранее разделенных народов,
которые впервые в истории получили возможность создать свои национальные
государства. Окончательное правовое оформление Узбекская и Туркменская ССР
получили на своих съездах Советов, состоявшихся в феврале 1925 г.
Образование новых
независимых советских республик не привело к отрыву Средней Азии от Союза ССР.
Связь среднеазиатских народов со всеми народами Советской страны еще больше
окрепла, поднявшись на новую ступень, приняв новую правовую форму. Съезды
Советов Узбекистана и Туркмении, провозгласившие образование этих республик,
одновременно вынесли решения о вхождении их в состав Советского Союза. В мае
1925 г. III Всероссийский съезд Советов принял новые республики в состав СССР в
качестве равноправных членов. Союз ССР стал объединять шесть союзных республик:
Российскую, Украинскую, Белорусскую, Закавказскую, Туркменскую и Узбекскую. В
этот же период возникла и еще одна союзная республика — Таджикистан.
В связи с
национально-государственным размежеванием Средней Азии высшие органы
Туркестанской АССР и Бухарской Республики поставили вопрос о судьбе таджикского
народа. Ему было предоставлено право выйти из состава названных республик и
образовать свою автономную область. ЦК РКП(б) и Правительство СССР, одобрив в
принципе идею автономии таджиков, предложили им более высокую форму —
автономную республику. Эту республику предполагалось включить в состав
создаваемой Узбекской ССР. В ноябре 1924 г. только что созданный ревком
Узбекистана образовал, в свою очередь, ревком Таджикской АССР, задачей которого
была подготовка созыва съезда Советов Таджикистана и управление республикой до
создания конституционных органов.
15 марта 1925 г. было
объявлено официальным днем образования Таджикской АССР. Ревком занялся
созданием аппарата управления республики. Были образованы наркоматы и другие
ведомства. Созданы суды и прокуратура, местные органы власти и управления.
Поскольку в Средней Азии еще шла борьба с басмачами, в Таджикистане не сразу
удалось создать местные Советы. Первоначально власть на местах была
предоставлена революционным комитетам. По мере ликвидации басмачества ревкомы
заменялись Советами и их исполнительными органами.
I съезд Советов
Таджикской АССР открылся в декабре 1926 г. Он принял Декларацию об образовании
республики и вхождении ее в Узбекскую ССР и через нее — в Союз Советских
Социалистических Республик. Были сформированы ЦИК и СНК республики. II
Всетаджикский съезд Советов в 1929 г. утвердил Конституцию автономной
республики. Но в том же году партийные и советские органы Таджикистана
поставили вопрос о преобразовании своей АССР в союзную республику. В 1929 г.
решение об этом было принято III Чрезвычайным съездом Советов Таджикистана, а в
1931 г. VI съезд Советов Союза ССР подтвердил вхождение Таджикской ССР в состав
Союза.
Все вновь созданные
союзные республики приняли свои Конституции — Узбекская и Туркменская в 1927
году, Таджикская — в 1931 году.
Глава
3. Проблема государственного суверенитета в Конституции
Как мы видели, главным
содержанием споров при разработке Конституции Союза был вопрос о соотношении
прав союзного государства и его членов, т.е. проблема суверенитета, причем
каждый из спорящих порой по-своему представлял содержание этого понятия. Значит
и нам, прежде всего, следует разобраться в самом институте государственного
суверенитета, его сущности и содержании.
1. Понятие суверенитета
Эта проблема относится
к числу наиболее запутанных и противоречивых в науке государственного и
международного права. Ей посвящена обширная литература, которая обычно
приспосабливается к запросам того дня, когда она появилась на свет. Трудно,
наверно, найти проблему, которая была бы более подогнана к потребностям
текущего момента, к требованиям сиюминутной политики. Тем не менее попробуем
оторваться от конъюнктурных соображений и поставить вопрос в плане чистой
теории.
Возникновение учения о
суверенитете обычно относят к XVI веку и связывают с именем Ж. Бодена. В пору
борьбы за приоритет советской науки отечественные авторы постарались найти
учение о суверенитете и в русских источниках, приписав по принципу «Россия
— родина слонов» первенство в разработке проблемы Ивану III, Иосифу
Волоцкому, Ивану Пересветову, Ивану Грозному. Однако дело не в том, кто первым
сказал о рассматриваемом институте, а в том, когда он возник. Родился же
суверенитет, очевидно, вместе с самим государством. Уже тогда проблема
независимости государственной власти встала в трех аспектах. Во-первых, каждому
государству понадобилось бороться за независимость со своими соседями.
Во-вторых, возникла проблема соотношения центральной власти с местными властями.
И в-третьих, проблема государства и личности. В свою очередь, из первой
проблемы выросло международное понимание суверенитета. Из второго аспекта —
проблема организации государственного единства, а из третьего — вопрос о правах
подданных, граждан.
И не случайно научное
понимание суверенитета возникло именно в Средние века, когда оно понадобилось
европейским монархам, чтобы оправдать свою власть над вассалами, ссылками на
божью волю, божественным происхождением монархии.
В буржуазных теориях
государственный суверенитет выводится из народного суверенитета, т.е. воли
народа, дающего власть своим избранникам в парламенте, президентам и т.п.
Содержание государственного суверенитета сводится обычно к проблеме
независимости государственной власти*(132). Наиболее четкое определение
суверенитета мы найдем в работе А.Я. Вышинского. Оно было воспроизведено в
«Юридическом словаре» 1953 г.: «Суверенитет — состояние
независимости данной государственной власти от всякой другой власти как внутри,
так и вне границ этого государства». Следовало бы только исключить из
формулы слово «состояние», поскольку речь должна идти не о нем, а о
сумме прав, осуществляемых государством. В следующем издании «Юридического
словаря» (1956 г.) мысль Вышинского (после его смерти) излагалась более
сложно и тяжело.
В современной
литературе, особенно периодической, хотя порой и в научной, и даже в
официальных документах часто говорится «суверенитет и независимость».
То есть эти понятия как бы противопоставляются или, по крайней мере, дополняют
друг друга. Между тем, по существу они являются аутентичными и повторение их
есть не что иное, как тавтология.
Принципиальный смысл в
таком различении видел один из теоретиков евразийства — Н.Н. Алексеев,
известный еще в дореволюционное время государствовед. «Ясно, — говорил он,
— что понятия эти не вполне совпадают и не покрывают друг друга»*(133).
Независимость, по его мнению, не обязательна для государства, а вот суверенитет
обязателен, но здесь автор подменяет понятия. Под независимостью он понимает
отношения государства с другими, т.е. внешнюю независимость, а под
суверенитетом — власть над своей территорией и гражданами, т.е. речь идет, по
существу, о внешнем и внутреннем суверенитете.
Внешняя независимость
вообще мыслима только в абстракции, на деле ее никогда не существовало и не
существует. И самые могущественные державы прошлого, которые покоряли порой
чуть ли не полмира, могли быть, в свою очередь, покорены другим сильным
государством. В то же время самые могущественные и даже деспотические монархи
прошлого, перед которыми, казалось бы, трепетали все подданные, в
действительности зависели от этих последних, и частенько приближенные
могущественного царя свергали его с престола, а нередко даже убивали. Так что
властителям всегда приходилось опасаться и внешней угрозы, и своих собственных
приближенных. Поэтому когда говорят о независимости государственной власти как
признаке суверенитета, это нужно понимать всегда в определенной мере условно.
Конечно, государства без суверенитета быть не может. В то же время, как только
что было сказано, стопроцентной независимости никогда не существовало и не
существует. Это касается как внешней, так и внутренней независимости.
Классический пример первой — это татаро-монгольское иго на Руси. Вроде бы
русские княжества были самостоятельными государствами, но в то же время
вынуждены были получать ярлыки на правление из рук татарских ханов. Поэтому-то
освобожденное от татарского ига Русское государство и было названо в ХV веке
самодержавием. В то же время централизация Русского государства привела к
освобождению верховного монарха от своевольства местных князей и бояр. Таким
образом, московские великие князья, ставшие позднее царями, сделались полностью
суверенными господами, а их государство приобрело качество суверенного.
Так обстоит дело и в
наше время. Даже богатые и могущественные Соединенные Штаты связаны
международными актами, хоть в какой-то мере да ограничивающими их своевольство.
Что касается внутренней независимости, то любое федеративное государство не
может быть полностью суверенным, поскольку оно в той или иной мере связано
волей своих членов.
В этой связи интересен
спор, возникший в советской юридической литературе по поводу суверенитета
автономных республик. Одни авторы полагали, что АССР, если они являются
государствами, должны обладать и суверенитетом, как неотъемлемым признаком
государства, другие же считали, что собственная компетенция автономных
республик настолько мала, что вряд ли за ними можно признать суверенность.
Якобы понятие автономии исключает суверенитет.
Любопытно, что в этом
вопросе советские авторы сомкнулись с некоторыми западными учеными, которые
полагали, что возможно существование «несуверенных» и
«полусуверенных» государств.
Думается, что такое
допущение частично правомерно. Просто, как уже отмечалось, мера суверенитета
может быть разной. Никогда не доходя до 100 процентов и не опускаясь до 0, она
может стоять на самых различных уровнях. Поэтому, как уже отмечалось,
суверенитет, независимость не могут восприниматься в соответствии с их
филологическим и даже философским определением как нечто абсолютное.
Следует отметить и другую
важную проблему, также вызывавшую в науке большие споры, — вопрос о делимости и
неделимости суверенитета. Опять же, если исходить из чисто философского
представления, то независимость как будто поделить нельзя. Однако на практике
это не только делается, но даже и фиксируется в законах.
В наши дни проблема
ограничения суверенитета, его объема стала предметом ожесточенного
практического спора между руководством некоторых автономных республик и
Центром. Дело началось с того, что в первую очередь поспешили избавиться от
слова «автономные» в самом названии республик. А затем, пользуясь
знаменитым милостивым разрешением «хватать суверенитета столько, сколько
сможете проглотить», местные начальники постарались раздуть компетенцию
своих республик до уровня прежних союзных, что стало угрожать уже вслед за
разрушением Союза ССР распадом и России. Как видим, на определенном этапе
количество может перейти в качество и от автономии можно дойти до полной
самостоятельности.
Говоря о суверенитете,
часто употребляют ограничительные слова — «полный»,
«вполне» и т.п. С точки зрения многих современных авторов, оговорка
является неправомерной. Считается, что суверенитет вообще по своей природе не
может быть ограничен. И это верно, что же это за независимость, которая
является неполной.
Однако в литературе и
даже в законодательстве мы постоянно сталкиваемся с формулировками об
ограничении суверенитета.
Чтобы выйти из
положения, некоторые авторы проводят различия между суверенитетом и
компетенцией государства. С их точки зрения, суверенитет ограничить нельзя, а
компетенцию — можно. Но ведь суверенитет в том и состоит, что государство имеет
в своей компетенции определенный круг прав. Если из этой компетенции что-то
исключается, то это, конечно, означает ограничение суверенитета, если такое в
принципе допустимо.
Приходится сделать
вывод, что суверенитет — понятие весьма условное. Тем не менее множество
различных движений ведут борьбу именно под знаменем защиты суверенитета или его
приобретения.
В этой связи встает
вопрос и о суверенитете в рассматриваемой нами Конституции. Она как раз
записала конструкцию разделения суверенитета между Союзом и его членами. Это
было политически необходимо, поскольку некоторые участники прений при создании
Союза с пеной у рта отстаивали суверенитет своих республик, хотя таковой, как
уже отмечалось, не мог существовать в условиях федеративного государства.
Очевидно, в качестве компромисса и было записано то, чего не существовало и не
могло существовать, — разделение суверенитета между Союзом и его членами.
В этой связи следует
обратиться к истории вопроса. Как помним, Украинская Советская Республика еще в
декабре 1917 года провозгласила себя независимой, т.е. суверенной. Однако она
тут же ограничила свой суверенитет признанием себя частью Российской Федерации.
Как уже отмечалось, с точки зрения чистой теории такая конструкция
противоестественна: часть любого государства не может быть независимой,
суверенной. В ходе гражданской войны такой порядок, по существу,
распространился на вновь возникающие в Прибалтике и Закавказье советские
республики. В этом качестве советские республики и подошли к образованию СССР.
И вот здесь давно
существует известный спор о правовом статусе республик, которые образуют в 1922
году Союз ССР и характере правоотношений между ними.
В этой связи
представляет большой интерес любопытная работа П.П. Кремнева «Образование
и прекращение СССР как субъекта международного права»*(134). Это, по
существу, новейшая интерпретация, в общем-то, известных фактов.
Автор утверждает, что
члены будущего Союза Советских Социалистических республик до 30 декабря 1922 г.
были независимыми, суверенными государствами. К этому приводится целый ряд
традиционных доказательств, вроде бы вполне бесспорных: упоминание о
независимости названных республик в печати, в правовых актах, в переговорах.
О независимости
советских республик говорит якобы и характер отношений между ними, с точки
зрения П.П. Кремнева — международно-правовой. Все это вполне очевидно. И не
случайно еще в конце 40-х годов истекшего века именно такой взгляд имели
некоторые теоретики государства и права, на которых часто ссылается автор,
притом даже в подтверждение своей концепции.
Однако указанная точка
зрения вызывает столько же возражений, сколько и подтверждений. Что это за
независимость, когда государство само себя называет, как уже отмечалось, частью
другого. Что это за независимость, когда его вооруженные силы являются частью
армии другого государства, когда это другое государство содержит его за свой
счет, когда акты другого государства действуют на территории этого суверена? А
ведь именно так было и во время гражданской войны и в первые годы после нее. Не
случайно большинство авторов, в том числе и я, называли отношения между
«независимыми» советскими республиками в указанный период
федеративными. Этому имеется много доказательств, в том числе и упоминания в
нормативных и директивных актах. Правда, сейчас я изменил свою точку зрения,
думается, что отношения между республиками до образования СССР были даже не
федеративными, а иными, более тесными. Собственно говоря, тут складывалась
конструкция государства с автономными образованиями, причем даже
«двухэтажного». На первом этаже формировалась РСФСР, в которую входили
одно за другим автономные формирования — автономные республики, автономные
области, автономные трудовые коммуны. Но одновременно формировался и второй
этаж, где под руководством России создавалось другое объединение, включающее в
себя «независимые» советские республики. Именно против такой
конструкции и выступил, как уже говорилось, В.И. Ленин. Тогда-то и возникла
настоящая федерация — Союз Советских Социалистических Республик.
В наше время проблема
суверенитета остро стоит и внутри страны, и в международной обстановке, причем
борются две прямо противоположные концепции: согласно одной суверенитет устарел
и пора от него отказаться, идя навстречу идее некоего всемирного государства,
согласно другой — суверенитет представляет собой величайшую ценность, за
которую нужно бороться любыми средствами, не жалея собственной жизни.
Следовательно, когда мы
говорим о статусе советских республик, образовавших Советский Союз, нужно все
время помнить, что фактическому положению вещей не соответствовало их
юридическое оформление. На деле республики не были не только независимыми, но
даже и федеративными, членами некой федерации, а походили больше всего на
автономные единицы.
Этот факт нисколько не
умаляет их исторического значения, их исторической биографии.
Создание Союза ССР,
провозглашенного суверенным объединением суверенных членов, было, конечно, с
точки зрения чисто юридической явлением ненатуральным. Но в той же мере столь
же ненатуральными были и буржуазные федерации того времени, да и нынешние.
Впрочем, здесь можно положиться на старую русскую пословицу: «Называй меня
хоть горшком, только в печь не ставь». Думается поэтому, что употребление
в Конституции 1924 г. термина «суверенные республики», ничего не
прибавляет и не убавляет к вопросу об их суверенитете. Истинная цена этого
«суверенитета» определяется соотношением компетенции Союза и его
членов.
В советской литературе
существовала еще одна оценка суверенитета — с классовых позиций. Некоторые
авторы считали, что следует различать суверенитет государства в зависимости от
его типа, т.е. социалистический от буржуазного, феодальный от
рабовладельческого. Думается, что если государства разных типов принципиально
различаются, то суверенитет всегда остается суверенитетом, каким бы он ни был.
Независимость социалистического, буржуазного, феодального государства есть
всегда независимость, и различия могут происходить как между типами государств,
так и внутри этих типов, и сходство между теми и другими тоже может не зависеть
от каждого конкретного типа. Поэтому вряд ли можно говорить, что суверенитет в
одном типе государства лучше, чем в другом, или хуже.
Подводя итог, скажем,
что понятие государственного суверенитета имеет как бы две ипостаси —
философскую, логическую и юридическую, практическую. В первом случае это некая
абстракция — не делимая, не ограничиваемая, не передаваемая и т.д. Во втором —
это совокупность прав и обязанностей, которая может быть поделена, ограничена,
передана и т.п.
Юридический аспект
суверенитета порождает, в свою очередь, проблему его реализации, практического
осуществления. А отсюда вытекает вопрос о признании суверенитета какой-либо
новой политической организацией, претендующей на то, чтобы считаться
государством. Ведь пока эта организация не признана какими-либо другими
государствами, не может быть речи об установлении правоотношений с ней —
заключения договоров, всякого рода сношений и т.п.
Оригинальную
конструкцию суверенитета предлагал уже упоминавшийся эмигрантский автор Н.Н.
Алексеев, доброжелательно относившийся к оставленной им Родине, пытавшийся
объективно, даже несколько бесстрастно воспринимать существовавшие в его время
советские порядки. Он, в частности, пробовал обосновать сложную конструкцию
суверенитета, закрепленную в Конституции СССР 1924 г., исходя из несколько
странного представления, что суверенитет и независимость — разные вещи. Отсюда
делался и вывод, что суверенитет неделим и не ограничиваем, а вот независимость
— может быть ограничиваема сколько угодно*(135). Нетрудно заметить, что эта
концепция противоречит тексту Основного закона СССР, прямо говорящего об
ограничении суверенитета союзных республик.
Наконец, следует
отметить еще один аспект проблемы суверенитета. В науке принято говорить не
только о государственном, но и о национальном суверенитете. Под последним
понимается право наций на самоопределение, т.е. право той или иной нации решать
свою государственно-правовую судьбу по собственному желанию. Следовательно,
речь может идти о создании своего государства, о его слиянии с другим, об
изменении формы государственного единства и т.п. Очевидно, что все эти проблемы
неразрывно связаны с вопросом о государственном суверенитете.
В советской литературе
возник спор о природе национального суверенитета. Многие государствоведы (А.И.
Лепешкин и др.) полагали, что национальный суверенитет — неотъемлемое свойство
нации, что он рождается и умирает вместе с нею. Этим авторам возразил В.С.
Шевцов*(136) и, кажется, обоснованно. Он справедливо отметил, что признание за
нацией исконного суверенитета исходит, по существу, из естественно-правовой
концепции, а она противоречит историческим фактам.
Действительно в царской
России существовало много наций, но ни одна из них не обладала суверенитетом,
т.е. правом и возможностью изменить свою государственно-правовую судьбу. Это
относилось даже и к русскому народу. Действительно, кто спрашивал русских,
хотят ли они объединяться с другими народами, которые тем или иным путем
включались в состав Российской империи. Ведь непрестанное пополнение России
нерусскими народами привело к тому, что русские стали национальным
меньшинством, составляя менее половины населения страны.
С другой стороны, можно
отметить одну любопытную деталь формирования российского многонационального
государства: добровольное вступление в него нерусских народов, т.е. отказ от
своего национального суверенитета в пользу единой Российской империи. И отказ
этот был окончательным и бессрочным.
По-другому сложилось
Советское государство. Здесь государственный суверенитет стал совпадать с
национальным. И многочисленные народы получили право решать свою судьбу так,
как они хотят. В конце концов это и привело к созданию Союза ССР, Конституция
которого закрепила право народов и их государств на суверенитет, построив
весьма специфически правоотношения между Союзом и его членами.
2. Субъекты суверенных прав и обязанностей в Основном законе
Конституция прямо не
говорит о суверенитете Союза. Однако его наличие вытекает из всего содержания
закона. Советский Союз осуществляет важнейшие функции суверенного государства:
внешние сношения, оборону страны, руководство некоторыми другими
стратегическими объектами (транспорт, связь и т.п.).
А вот суверенитет
республик всячески подчеркивается. Это была, конечно, дань тем сепаратистам,
которые работали в конституционных комиссиях, сидели в высших органах власти
союзных республик, партийных органах и т.д. Характерна сама конструкция
соотношения суверенитета Союза и республик. Закон исходит вроде бы из
приоритета суверенных прав членов Союза. Статья 3 говорит, что
«Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в
настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне
этих пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную
власть самостоятельно. Союз Советских Социалистических Республик охраняет
суверенные права союзных республик». Таким образом, конструкция выглядит так,
что Союзу как бы выделяется некий удел, а основной объем суверенитета
сохраняется за республиками. В действительности, конечно, получается не совсем
так. Т.е., разумеется, круг компетенции Союза очерчен исчерпывающе, а права
республик как бы безграничны, но все дело в том, что компетенция Союза включает
в себя громадные правомочия и к тому же по ключевым вопросам (ст. 1). То есть
мы видим, что формулировочно Основной закон делает реверанс перед
сепаратистами, но на деле создает мощное государство, которое приобретает в
свои руки важнейшие рычаги управления и к тому же в достаточном количестве.
Чтобы ублажить
сепаратистов, Конституция включает в себя даже специальную главу вторую «О
суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве». С точки зрения
юридической она совершенно не нужна, поскольку ее содержание вытекает из
предыдущих статей Конституции. Здесь подчеркивается право свободного выхода из
Союза, неизменяемость территории членов Союза без их согласия, единое союзное
гражданство. Вместе с тем в главе отмечены и некоторые обязанности членов
Союза: например, необходимость внесения изменений в конституции республик в
соответствии со ст. 5.
Конституция
регламентирует круг органов Союза и республик, показывает соотношение между
ними, порядок формирования, неизбежно определяемый членами Союза; сама
конструкция высших органов власти и управления республик, в большей мере
аналогичная конструкции органов Союза, также подчеркивает государственный
статус их, соответствующий авторитет. Даже порядок формирования
представительных органов Союза тесно связан с правами республик, поскольку
избрание съездов Советов Союза, ЦИК Союза в большой мере зависит от союзных
республик, само представительство формируется именно в республиках.
Соотношение
компетенции, прав Союза и его членов характеризуют именно федеративный характер
этого государства. Мечты сепаратистов о конфедерации не нашли здесь своего
претворения в жизнь. В то же время можно заметить, что права республик были
достаточны для того, чтобы они могли иметь необходимую самостоятельность в
руководстве своими внутренними делами. Ни о каком унитаризме, как это будут
говорить впоследствии сторонники сепаратизма, думать не приходится. В этой
связи можно отметить гармоничность построения Союза, которую отрицают и
отрицали определенные авторы, стремившиеся к разрушению Союза. К ним можно
отнести хотя бы А. Авторханова, призывавшего превратить Советский Союз в
конфедерацию*(137). Именно по этому пути пошли первоначально, в 1988 году,
эстонские сепаратисты, попытавшиеся превратить связи своей республики с Союзом
в конфедеративные, а вскоре отбросившие и эту ширму и вставшие на путь полного
отделения от Союза ССР.
Конституция исходит из
того, что все субъекты федеративных отношений, союзные республики —
равноправны, вне зависимости от величины их территории, количества населения и
пр. Все они находятся в равной связи с Союзом. Принцип равноправия членов
федерации отличает Советский Союз. В буржуазных федерациях он не всегда имеет
место. Так, например, для федерации Вест-Индии, существовавшей в 50-х гг. ХХ
в., было характерно неравноправие ее членов, связанное с неравноценностью их
территории*(138).
Создателей Советского
Союза не смутило то обстоятельство, что его члены были неравноценны по
территории и количеству населения, а также то, что между ними имеются и другие
различия.
Из 4-х союзных республик
две являлись унитарными государствами, а две — сложными. При том из этих
сложных, которые именовались федеративными — РСФСР и ЗСФСР — только одна
являлась настоящей федерацией, Закавказская, и классической федерацией. Что же
касается России, то она, как уже говорилось, была с самого начала государством
с автономными образованиями. В год утверждения Конституции Союза таковой же
стала и Украина, поскольку в ее составе была сформирована Молдавская АССР,
тогда еще только в пределах левобережья Днестра. Такая разнородность формы
государственного единства всех членов Союза также не повлияла на их
равноправие. Не повлияла и история формирования каждой из них.
Как уже говорилось,
самой большой по территории и населению была Российская Республика, она же
явилась и первым в истории Советским государством.
Суверенитет Советской
Российской Республики родился вместе с нею 26 октября 1917 г. в результате
свержения власти Временного правительства. В обращении «Рабочим, солдатам
и крестьянам!» II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских
депутатов провозгласил: «Опираясь на волю громадного большинства рабочих,
солдат и крестьян, опираясь на совершившееся в Петрограде победоносное
восстание рабочих и гарнизона, съезд берет власть в свои руки»*(139). В
этой краткой, но емкой фразе фиксируется вся полнота и внешнего, и внутреннего
суверенитета Советской России. Далее в документе подчеркивался внутренний
суверенитет Советского государства: «вся власть на местах переходит к
Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов…» Что же касается
внешнего суверенитета, то он по смыслу Обращения распространялся на территорию
всей страны в тех границах, которые находились под суверенитетом буржуазного
Временного правительства. То есть Советская Россия становилась правопреемницей
России дореволюционной в полном объеме. Впоследствии это будет подчеркнуто во
многих актах Советской власти.
В то же время
Обращение, провозглашая право народов на самоопределение, создало возможность
для изменения территориальных рамок Российского государства. Неделю спустя это
право будет специально подчеркнуто в Декларации прав народов России, принятой
Советом Народных Комиссаров, которая зафиксирует «право народов России на
свободное самоопределение вплоть до отделения и образования самостоятельного
государства»*(140).
А сразу после съезда
Советское правительство направит всем иностранным государствам ноты через их
послов, с уведомлением о создании Советского правительства и намеком на
необходимость его признания*(141).
Несмотря на идею
правопреемства, Советское государство с первых дней своего существования
подчеркивало, что политика прежних правительств не связывает его, что оно будет
вести свои дела на новых основаниях, в том числе отказываясь от определенной
категории неравноправных договоров со слабыми державами, которые были заключены
до революции и теперь не могли быть терпимы новой властью. В данном случае, по
существу, речь шла не об освобождении России от внешних обязательств, а,
наоборот, о возвращении ею суверенных прав когда-нибудь и где-нибудь отнятых у
каких-либо государств. Эта идея была проведена в Декрете о мире, ее же мы
видим, например, в некоторых актах по частным вопросам. Так, в заявлении
Народного комиссариата иностранных дел 16 ноября 1917 г. говорилось, что
Советская власть не считает себя «связанной формальными обязательствами
старых правительств» по поводу войны и мира и что она
«руководствуется только принципами демократии и интересами мирового
рабочего класса»*(142).
Таким образом,
Советское государство с самого начала четко сформулировало свое отношение как к
территории, на которую распространялся его суверенитет, так и к объему
суверенных прав.
В целой серии
документов, начиная с Декрета о мире, и особенно относящихся к заключению мира
с Германией и ее союзниками, Советское правительство неизменно повторяло одну и
ту же идею: оно исходит из презумпции, что мир может быть заключен только на
основе отказа от аннексии, то есть захвата или удержания всеми державами чужих
земель без ясно выраженной воли соответствующих народов к отделению от того или
иного государства. Здесь можно увидеть двоякую мысль: с одной стороны,
Советское государство готово было предоставить свободу любому народу, который
не хочет жить в составе России, с другой — оно было уверено, что эти народы не
захотят отделяться от революционного Советского государства. Развернутое
определение аннексии дается в ленинском «Конспекте программы переговоров о
мире», где предусмотрены даже определенные сроки и порядок устранения
аннексионистских присоединений чужих земель*(143).
Интересна еще одна
мысль, проводимая в некоторых документах: Советское государство не просит
кого-либо о признании его, но оно решительно возражает против вмешательства
иностранных держав в наши внутренние дела*(144).
В декабре 1917 г. начинается
изменение территории Российской Советской Республики, т.е. меняются
территориальные пределы ее суверенных прав. Правда, изменения эти идут
по-разному. Первой заговорила об отделении Советская же Украина,
провозгласившая свою двойственную независимость от России. Как уже говорилось,
Украина мыслит себя и независимой, и в то же время частью Российской
Республики. Любопытно, что федеративной называет Россию не она сама, а впервые
Украина. Это видно из Манифеста Центрального исполнительного комитета Советов
Украины «Ко всем рабочим, крестьянам и солдатам Украины». В том же
документе мы видим и признание Украиной себя частью России. Там говорится об
Украинской Республике и «остальной России»*(145). Таким образом,
Украина как бы выходит из-под российского суверенитета и в то же время остается
в его сфере.
В телеграмме ЦИК
Украины, посланной Совнаркомом России на следующий день, 13 декабря, сообщается
об избрании этого органа съездом Советов Украины, и здесь речь идет о двух
республиках как о равноправных и независимых*(146).
В то же время Советская
Россия показала себя уже как суверенное государство и в сношениях с зарубежными
странами. 16 декабря Народный комиссариат по иностранным делам направил
посланнику Румынии ноту, в которой протестовал против вторжения румынских
властей на территорию Бессарабии и бесчинств по отношению к российским
гражданам. При этом нота была выдержана в весьма резких тонах*(147).
Но в том же месяце
Россия лишилась заметной части своей территории в силу признания независимости
Финляндии. 18 декабря 1917 года, отзываясь на просьбу финляндской стороны,
Совнарком постановил войти во ВЦИК с предложением признать независимость
Финляндской Республики*(148). 22 декабря ВЦИК принял соответствующее
постановление, которое в января 1918 года было одобрено III Всероссийским
съездом Советов. Финляндия ушла из-под суверенитета России.
Осуществляя свои
внешние суверенные права, Советская Россия 19 декабря 1917 г. сообщила Персии,
что она выводит свои войска из этой страны, попавшие туда в ходе мировой войны*(149).
По этому поводу состоялась переписка, которая свидетельствовала о том, что
персидская сторона признает Советское правительство, по крайней мере, de faсto.
Советское государство
начало незамедлительно осуществлять и свои внешние экономические права. 29
декабря 1917 г. СНК издал постановление о разрешениях на ввоз и вывоз товара из
страны*(150).
Пришлось вмешаться
Советской России и в дела армян и Армении в связи с решением вопроса о
«Турецкой Армении». Советская власть хотела, с одной стороны, создать
условия для реального самоопределения этой территории, для чего объявила о
выводе российских войск из нее, а с другой — заботилась о том, чтобы армяне,
разбросанные по разным землям, могли собраться на своей исторической родине и
не зависеть от произвола турецких властей*(151).
В новом 1918 г.
начинаются посягательства на суверенитет России со стороны соседей, пытающихся
воспользоваться смутным временем. Как раз под новый год Япония прислала свои
корабли, в том числе один военный, во Владивосток под традиционным в таких
случаях предлогом защиты своих граждан. Центральные органы Советской власти
даже не смогли, очевидно, прореагировать на эти действия. Решительный протест
против них пришлось заявлять Владивостокскому совету*(152). Любопытно, что
аналогичный протест заявила одновременно и Городская Дума*(153).
1 января 1918 г.
дипломатический корпус во главе с его старейшиной — послом США Френсисом явился
к председателю СНК В.И. Ленину с требованием освободить румынского посла, арестованного
в Петрограде, в качестве репрессалии за бесчинства румынских войск по отношению
к русским воинским частям. Случай в дипломатической практике необычный, но
здесь важно другое: западным державам пришлось, вопреки своему желанию, вести
разговор с главой правительства революционной России. Таким образом, мы видим,
что с первых месяцев существования Советской России она осуществляла и свои
внешние, и свои внутренние функции в качестве вполне суверенного государства. В
дальнейшем эти функции будут усложняться и развиваться, пока Советская Россия
не вступит вместе с другими республиками в состав Союза ССР.
Как мы видели, вслед за
возникновением Советской власти в России и созданием Российской Советской
Республики возникла Украинская Республика, связанная первоначально
своеобразными узами с Россией. Установление Советской власти на Украине
проходило в борьбе на два фронта. Как и по всей стране, здесь нужно было
свергнуть органы Временного правительства. Но значительно большее препятствие
представляли собой националисты в Центральной Раде, созданной после Февральской
революции украинскими буржуазными и мелкобуржуазными партиями.
Первоначально
Центральная Рада добивалась лишь автономии для Украины, однако даже эта идея
встретила решительное сопротивление Временного правительства. После Октября
украинские националисты повели курс уже на отделение Украины от России.
Иную позицию заняли
Советы Украины, руководимые, особенно в восточных промышленных ее районах, по
преимуществу большевиками. Они учитывали тягу украинского народа к созданию
своей государственности, видя в то же время ее существование лишь в тесной
связи с Советской Россией.
11 декабря 1917 г. в
Харькове открылся I Всеукраинский съезд Советов, который провозгласил создание
Украинской Советской Республики, избрал ее Центральный исполнительный комитет,
члены его в подавляющем большинстве были большевиками. ЦИК, в свою очередь,
образовал правительство Советской Украины — Народный Секретариат. Органами
отраслевого управления стали 13 секретарств. Совет Народных Комиссаров
Российской Советской Республики 16 декабря 1917 г. официально признал это
правительство Украины.
Быстрая победа
революции и создание Украинского советского государства обусловливались уровнем
социально-экономического развития Украины, который был не ниже, чем в
Центральной России*(154). Одним из важнейших факторов было и наличие активно
действующих партийных комитетов в украинских промышленных центрах —
Екатеринославе, Луганске, Харькове, Киеве, Одессе и других городах.
Однако на Украине
сформировался уже достаточно сильный класс буржуазии, городской и сельской,
который своим знаменем сделал автономию края. Эту автономию было вынуждено
признать уже Временное правительство в результате переговоров с Центральной
Радой, проходивших летом 1917 года*(155). Октябрьскую революцию Центральная
Рада встретила враждебно. 7 ноября 1917 г. она приняла так называемый III
Универсал, который провозгласил создание Украинской Народной Республики в
составе Российской Федерации. Очевидно, в этой формуле сказались те
федералистские идеи, которые бродили по России накануне Октября. И федерация
имелась в виду не советская, а буржуазная. В силу этого Раду никак не
устраивало провозглашение Советской Украинской Республики, и 9 января 1918 г.
она приняла свой последний IV Универсал, в котором говорилось: «Отныне
Украинская Народная Республика становится самостоятельным, ни от кого не
зависимым, свободным, суверенным Государством Украинского Народа»*(156).
Это «свободное государство» 27 января подписало мирный договор с
германо-австрийским блоком. А 18 февраля немецкие и австро-венгерские войска
начали оккупацию Украины. Естественно, что в этих условиях и Советская власть
на Украине не могла удержаться, и та «федеративная» связь, которая
была заявлена в декабре 1917 г., оборвалась.
После падения Советской
власти на Украине весной 1918 г. ее высшие органы эвакуировались на территорию
России. Отсюда они руководили борьбой украинского народа против немецких
оккупантов и националистической буржуазии. В апреле 1918 г. ЦИК Украины
образовал Повстанческое бюро, которое летом 1918 г. было заменено Центральным
военно-революционным комитетом (ЦВРК), возглавившим борьбу за восстановление
Советской власти на Украине. На местах создавались ревкомы, ставшие затем
временными чрезвычайными органами власти.
В ноябре уже вся
Украина была охвачена восстанием. В конце ноября в Курске формируется из членов
ВУЦИК Временное рабоче-крестьянское правительство Украины, которому ЦВРК
передает власть. Это правительство, в январе 1919 г. переименованное в Совет
Народных Комиссаров УССР, возглавило борьбу за восстановление Советской власти
на Украине.
Сражения пришлось вести
не только со старыми, но и с новыми противниками — петлюровской Директорией и
поддержавшими ее англо-французскими, польскими, румынскими, греческими
интервентами.
Уже в начале 1919 г. в
большинстве районов Украины удалось восстановить постоянные советские органы,
заменив ими ревкомы и комбеды. Это позволило в марте 1919 г. созвать III
Всеукраинский съезд Советов, принявший первую в истории Украины Конституцию
Республики. Образцом для нее стала Конституция РСФСР. Был учтен также опыт
государственного строительства Советской России.
Таким образом,
суверенитет Советской Украины был восстановлен. Восстановилась и связь с
Россией, причем на основаниях, подобных тем, которые были провозглашены в
декабре 1917 г. Но теперь они расширились и углубились. Возникло фактическое
единство гражданства, вооруженных сил, финансов. Высшие органы власти Украины
признали верховенство аналогичных российских органов, в определенной мере и
действие российского права на своей территории. То есть суверенитет Украинской
ССР был в необходимой мере ограничен, хотя юридически это было оформлено весьма
несовершенно.
Некоторую ясность
должен был внести в отношения республик договор между ними, подписанный 28
декабря 1920 г., однако он тоже имел двусмысленный характер. Договор признавал
«независимость и суверенность каждой из договаривающихся сторон».
Далее, однако, следовали не слишком определенные формулировки: «Российская
Социалистическая Федеративная Советская Республика и Украинская
Социалистическая Советская Республика вступают между собой в военный и
хозяйственный союз». Военный союз — дело понятное, а вот хозяйственный
союз как будто бы не предусмотрен ни в теории, ни в практике международных
отношений. Но, во всяком случае, статья об этом звучит так, как будто обе
республики равноправны в Союзе. А вот дальше начинаются вопросы. Договор
говорил об объединении важнейших ведомств, но очень своеобразном. Если он имел
в виду создание союзного государства из двух республик, то нужно было бы
создать какую-то надстройку над этими ведомствами. Однако договор шел совсем по
другой линии. В нем говорилось: «Объединенные народные комиссариаты обеих
республик входят в состав Совнаркома РСФСР и имеют в Совете Народных Комиссаров
УССР своих уполномоченных, утверждаемых и контролируемых Украинскими ЦИК и
съездом Советов»*(157). Как видим, здесь уже отношения не равенства, а
господства и подчинения, субординации, хотя довольно своеобразной. Это
подчеркивается и ст. VI договора: «Руководство и контроль объединенных
комиссариатов осуществляются через Всероссийские съезды Советов депутатов рабочих,
крестьян и красноармейцев, а также Всероссийский Центральный Исполнительный
Комитет, в которые УССР посылает своих представителей на основании
постановления Всероссийского съезда Советов. Поэтому когда в начале 1922 г.
украинские руководители стали жаловаться на превышение наркоматами РСФСР своих
прав, с точки зрения юридической это было абсолютно неправомерно: сами же
договаривались об объединении.
Но для нас важно
другое, что Россия осуществляла определенные суверенные права по отношению к
Украине, а последняя соответственно ограничивалась в каких-то правах,
самоограничивалась. Так оно и было на практике, то есть если начало договора
звучало не только в федеративном, но как будто бы даже в конфедеративном плане,
то в конце его Украина выступала в качестве действительно автономной единицы.
Сталин, следовательно, был прав, когда сравнивал ее с Татарией и Башкирией.
Можно согласиться и с французским исследователем Ф. Контом, который говорит,
что «нарочитое подчеркивание глубокой общности революционных интересов
украинского и русского народов», декабрьским договором 1920 г.
«оставляло мало места для независимости»*(158).
С такими суверенными
правами Украина и пришла к подписанию Договора об образовании СССР.
Несколько по-другому
развивался суверенитет Белоруссии. Белорусская Советская Социалистическая
Республика возникла позже Украинской, лишь во время гражданской войны, после
изгнания с ее территории немецких оккупантов. 1 января 1919 г. ее правительство
опубликовало Манифест, в котором провозглашалось образование Белорусской
Советской Республики как суверенного государства.
На I съезде Советов
Белоруссии среди других стоял вопрос о границах республики, больной для БССР*(159).
Я.М. Свердлов огласил постановление ВЦИК о признании независимости Белорусской
Социалистической Советской Республики. Уже на этом съезде, как мы отмечали
ранее, был поставлен и один своеобразный вопрос — о слиянии с Литовской ССР,
возникшей в декабре 1918 г. 17 февраля об этом решили и на I съезде Советов
Литвы. В Вильно состоялось первое объединенное заседание Центральных
исполнительных комитетов БССР и Литвы. На нем был избран объединенный ЦИК
Литбела под председательством К.Г. Циховского.
Литбелреспублика
просуществовала недолго, будучи захвачена польскими интервентами, а после
освобождения от них пришлось признать, что Литва пойдет по другому пути — она
будет буржуазным государством, что, в свою очередь, привело в 1920 г. к
восстановлению самостоятельной Белорусской Советской Республики. Надлежащее
решение об этом, подобно тому, как это было сделано в декабре 1918 г., принял
не государственный, а общественный орган — заседание представителей
Коммунистической партии Литвы и Белоруссии, советских и профессиональных
организаций Минска и Минской губернии, только теперь представительство было,
как видим, более широким*(160).
Документ, который
датируется 1 августа 1920 г., охватил важнейшие вопросы воссоздания республики,
которая объявляется независимой. Своеобразно решался вопрос о границах — без
достаточной определенности. Западный рубеж республики должен был быть
установлен по этнографическому принципу, однако этот принцип по-разному
толковался Польшей и Литвой. Практически все зависело от мирных переговоров,
которые велись в Риге между Россией, Украиной и Польшей. Как известно,
Белоруссия передоверила свои права на подписание мирного договора
российско-украинской делегации. Декларация Собрания объявляла, что впредь до
созыва съезда Советов власть в Белоруссии передается Ревкому*(161).
Независимость
Белоруссии была закреплена и ее II съездом Советов в декабре 1920 г. Вместе с
тем восстанавливались и те государственно-правовые связи, которые существовали
у Белоруссии с Россией еще в начале 1919 г. Так, в дополнениях к Конституции
республики, принятых съездом, между прочим, говорилось, что ЦИК Белоруссии
«наблюдает за проведением в жизнь: постановлений Всероссийских съездов
Советов», в вопросах советского строительства Совнарком республики должен
руководствоваться постановлениями VII Всероссийского съезда Советов, а коллегии
СНК Белоруссии должны конструироваться «по принципу РСФСР»*(162)
(подчеркнуто везде мною. — О.Ч.).
Вполне определенно идея
отношений между Белоруссией и Россией была зафиксирована в «Союзном
рабоче-крестьянском договоре между РСФСР и Социалистической Советской Республикой
Белоруссии», подписанном в январе 1921 г. Он аналогичен Договору России с
Украиной. Уже в самом начале документа говорится о «независимости и
суверенности» обеих республик. Но в то же время Договор устанавливает, что
создаются объединенные наркоматы двух республик, которые «входят в состав
Совета Народных Комиссаров РСФСР и имеют в Совете Народных Комиссаров ССРБ
своих уполномоченных, утверждаемых и контролируемых Белорусским Центральным
Исполнительным Комитетом и съездом Советов«. И далее: »Руководство и
контроль объединенных комиссариатов осуществляется через Всероссийские съезды
Советов депутатов рабочих, крестьян и красноармейцев, а также и Всероссийский
Центральный Исполнительный Комитет, в которые ССРБ посылает своих
представителей, на основании постановления Всероссийского съезда»*(163).
То есть вырисовывается картина, уже знакомая нам по Украине, фактической
автономии республики в составе России.
Союзный договор был
дополнен и конкретизирован специальным соглашением по финансовым вопросам,
подписанным в июле того же года, которое, по существу, включало финансовую
систему Белоруссии в систему России. По нему Наркомфин РСФСР должен был иметь
своего постоянного уполномоченного в составе СНК БССР с правом решающего
голоса, установление новых налогов и сборов на территории БССР должно было
производиться по соглашению с Россией и в соответствии с ее Конституцией, все
кассовые учреждения на территории Белоруссии подчинялись НКФ РСФСР и т.д.*(164)
В январе 1922 г. было
заключено Соглашение между РСФСР и БССР о вхождении БССР в Федеральный комитет
по земельному делу. Оно означало также вертикальную зависимость белорусских
органов от надлежащего российского, но более слабую, чем по финансовым вопросам*(165).
Обобщающее значение в
деле взаимоотношений Белоруссии с Россией имел Декрет Президиума ЦИК Белоруссии
«О силе для ССРБ декретов и распоряжений РСФСР». Заметим, что здесь
мы имеем дело уже не с Договором, а с односторонним актом самой Белоруссии. Он
устанавливал, что все «постановления и распоряжения Народных комиссариатов
РСФСР, признаваемых по союзному договору между РСФСР и ССРБ от 16 января 1921
г. объединенными с соответствующими комиссариатами ССРБ», признаются
обязательными для Белоруссии. Что же касается актов по не объединенным
наркоматам, то они вступали в действие в пределах БССР только в том случае, если
подтверждались в установленном порядке белорусскими органами*(166). Если
учесть, что объединенными признавались важнейшие ведомства — наркоматы по
военным и морским делам, внешней торговли, финансов, ВСНХ, труда, путей
сообщения, почт и телеграфов — то значение Декрета для статуса Белоруссии
вырисовывалось вполне очевидно.
Наконец, громадное
значение, и не только для Белоруссии, имело известное соглашение «О
передаче РСФСР представительства советских республик на Общеевропейской
экономической конференции», подписанное 22 февраля 1922 г., которым
советские республики передавали свои права в области внешних сношений делегации
России на Генуэзской конференции*(167).
Наиболее сложно шло
формирование такого субъекта федеративных отношений, как ЗСФСР, которая
возникла исторически последней, непосредственно перед образованием Союза. Столь
позднее создание республики объяснялось особой сложностью исторической
обстановки, национальных отношений и субъективными качествами местных
руководителей.
Советская власть в
Закавказье возникала специфическим путем. Первоначально в конце 1917 года она
сумела победить лишь в Азербайджане и то не во всем. Ее строительству мешали
как местные буржуазные элементы, так и иностранные интервенты. В результате
сложной борьбы в мае 1918 года здесь были созданы три буржуазные республики,
находившиеся под фактическим господством интервентов и не признанные Советской
Россией. Правда, в мае 1920 года, как уже отмечалось, одна из них — Грузинская
— была признана де-факто. В 1920 — начале 1921 года в Азербайджане, Армении и
Грузии буржуазные правительства были свергнуты и создана советская
государственность соответствующих народов. Советские республики Закавказья
установили отношения с Россией, аналогичные тем, что уже существовали у нее с
Украиной и Белоруссией. Но в Закавказье имелась еще одна проблема, специфичная
для него. Дело в том, что национальные государства, созданные здесь, были
значительно меньше и слабее, чем Россия и Украина. Они, правда, могли
сравниться с Белоруссией на момент ее вхождения в СССР. Кроме того,
закавказская экономика веками складывалась как единая, и разобщение ее в рамках
отдельных государств было пагубно как для всего края, так и для каждой
республики в отдельности.
Между тем буржуазные
республики, провозглашенные в 1918 году, не только обособились друг от друга,
но и вступили в конфликт между собой. Провозглашение Советской власти,
осуществление Российской Коммунистической партией единого руководства
закавказскими организациями позволили нанести первый удар по национализму и
сепаратизму каждой из республик и создать условия для их интернационального сплочения.
Однако преодолеть уже накопившиеся противоречия было не просто. Первоначально
решили пойти по линии экономического объединения суверенных государств. Условия
нэпа, установившегося и в Закавказье, способствовали экономическому развитию
республик, но вызывали и определенные проблемы. Важнейшей из них была
неопытность и неподготовленность руководящих кадров Грузии, Азербайджана и
Армении в вопросах внешних экономических отношений, обусловившая, например,
неудачи в деле предоставления концессий зарубежным капиталистам. Одни из
концессионеров просто не смогли организовать производство, другие же — пытались
повести свою работу хищнически с ущербом для природы и экономики Закавказья.
Так, не удалось наладить производство угля в Ткварчели и марганца в Чиатурах.
Один заграничный барон заключил концессию на вырубку леса в Грузии, которая
могла нанести непоправимый ущерб экологии, в частности, источникам минеральных
вод, привести к громадной эрозии почвы.
Вместе с тем для всего
объединения Советских республик, всего Советского государства имело смысл,
чтобы Закавказские республики повели самостоятельную внешнеэкономическую
политику, поскольку прямые связи между Западом и советским Закавказьем,
оставлявшие как бы в стороне Москву, было наладить легче*(168). Все эти
обстоятельства обусловили двоякую задачу: с одной стороны, обеспечить
определенную самостоятельность Закавказья в хозяйственных вопросах, а с другой
— консолидировать его республики для проведения единой экономической политики.
Громадное значение в
этом деле имело управление транспортом, тем более что система железных дорог в
Закавказье строилась так, что их обособление в рамках республик решительно
затрудняло организацию перевозок. Поэтому уже 6 марта 1921 года на объединенном
заседании ЦК РКП(б) Грузии и Ревкома ССР Грузии было принято решение «об
объединении Закавказских железных дорог (Грузии, Азербайджана и Армении)».
Правда, осуществление решения откладывалось до «наступления благоприятных
условий»*(169).
Одновременно возникла
идея объединения внешнеторговой деятельности Закавказских республик, создания
единого внешторга, которую выдвинул Г.К. Орджоникидзе.
Однако эти усилия
встретили известное сопротивление у некоторых сепаратистски настроенных
работников Закавказья, прежде всего Грузии (Элиава, Сванидзе) и Азербайджана
(Гусейнов, Касумов).
Сепаратистские
настроения местных начальников подогревались тем, что в каждой из республик
норовили использовать внешнюю торговлю Закавказья в своих узких интересах,
причем часто за счет соседей, например, Грузия и Армения в качестве
внешнеторговой валюты использовали бакинскую нефть, получаемую от Азербайджана
бесплатно.
10 апреля 1921 г. Г.К.
Орджоникидзе созвал Пленум ЦК Азербайджанской Компартии и поставил вопрос об
экономической консолидации Закавказья. Было решено объединить железные дороги и
внешторги Закавказских советских республик. Предполагалось создание
закавказского Объединенного внешторга, который должен был сконцентрировать в
своих руках соответствующую деятельность всех Закавказских республик. Это
опиралось на предварительную договоренность с органами Грузии и Армении.
В июне 1921 года
состоялся Пленум Кавказского бюро РКП(б) — единого партийного органа для всех
закавказских республик. Он принял серьезные решения, направленные на
экономическое объединение Кавказских республик. Любопытно предполагалось
строить систему органов внешней торговли: Обвнешторг должен был руководить
только независимыми республиками Закавказья, а Абхазия, Дагестан и Горская АССР
включались в сферу деятельности Наркомата внешней торговли РСФСР.
2 июня на совещании
представителей Азербайджана, Армении и Грузии было подписано соглашение об
объединении органов внешней торговли трех республик.
Однако эти и другие
меры натолкнулись на известное сопротивление руководящих работников республик.
Становилось ясным, что сначала нужно добиться единства политического.
К этому звала и внешняя
обстановка. В 1920-1921 гг. не прекращались всякого рода провокации Закавказья
со стороны Персии и особенно Турции. Последняя вела, по существу, военные
действия против Советских республик. Поэтому очень важно было сплотить
Закавказские государства как на военном, так и на дипломатическом фронтах. В
этом отношении серьезное место занимали разного рода переговоры Закавказских
республик, увенчавшиеся Карским договором с Турцией, подтвердившим суверенитет
Советских Азербайджана, Армении и Грузии над их территориями. В установлении
территории названных республик возникли две проблемы: с одной стороны, Турция
старалась тем или иным способом поставить некоторые земли под свой контроль
(Нахичевань, Аджария, часть Армении), с другой стороны, возникла проблема
некоторых республик (Абхазия, Аджария), которые хотели получить статус
независимых, а не автономных. Карский договор закрепил Нахичевань за
Азербайджаном, но обязал его предоставить области определенную автономию.
Суверенитет над Батумом и его округом был закреплен за Грузией. Были решены
некоторые вопросы, касающиеся пограничных хозяйственных связей (например, право
сезонного перегона скота через границу в обе стороны)*(170).
В ходе работы Карской
конференции родилась и идея объединения Закавказских республик в федерацию.
Вскоре после этого о ней шел разговор и на заседании Кавказского бюро РКП(б)*(171),
поскольку необходимость объединения как раз ярко выявилась в ходе борьбы за
суверенные права Закавказских советских республик.
В ноябре 1921 года идея
Закавказской Федерации уже широко и бурно обсуждалась в партийных организациях
Закавказья, а затем была перенесена, естественно, на решение центральных
партийных органов, в Москву. Здесь она была в принципе одобрена, в том числе и
лично Лениным, но с некоторыми оговорками против спешки, поскольку в Грузии
создалась известная оппозиция, направленная против объединения республик.
В результате
подготовительной работы 12 марта 1922 г. Полномочная конференция Центральных
исполнительных комитетов Закавказских республик приняла «Союзный договор
об образовании Федеративного союза социалистических советских республик
Закавказья». По существу, впервые в истории нашего государства создавалось
классическое федеративное объединение: три государства соединялись в нечто
новое. Органы Закфедерации воздвигались над органами всех трех республик,
входивших в объединение на равных правах.
В науке, правда,
выдвигалось мнение, что Закавказский федеративный союз был не федерацией, а
конфедерацией, поскольку конструкция государственных органов выглядела еще
довольно слабой и несовершенной.
И само название
объединения было весьма двусмысленным, противоречивым. Если это союз, то уже не
федерация, а конфедерация. Однако если в названии объединения прямо написано
«федеративный», то вроде бы следует ему верить. Большинство авторов
склоняется, однако, к тому, что Закавказский федеративный союз был все-таки
федерацией. А по названию, как уже отмечалось, и РСФСР не соответствовала
своему содержанию. К тому же вскоре будет создана одна бесспорная федерация,
которую, тем не менее, назовут Союзом, — СССР.
Неопределенный характер
Закфедерации сохранялся, однако недолго, поскольку, как уже отмечалось, в
середине декабря того же года она была преобразована в безусловно федеративное
государство — Закавказскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику.
Вот это-то государство и стало членом — учредителем Советского Союза,
равноправным с ранее возникшими республиками. Характерно, однако, что в Договоре
об образовании СССР упоминается не только о самой Закфедерации, но и ее членах
— Грузии, Азербайджане, Армении, хотя и в скобках. Очевидно, это следствие той
борьбы, которую пришлось выдержать в ходе создания СССР с грузинскими
сепаратистами. Впрочем, в тексте Договора отдельно об этих республиках не
говорится, только в преамбуле.
Следует отметить, что в
Союзе все образовавшие его республики приобрели полное равноправие, чего до сих
пор, в общем-то, не было. Правовые акты, а тем более практика их осуществления,
связывавшие Украину, Белоруссию, Закавказье между собой и с Россией, не
отличались идентичностью, не говоря уже о том, что и сама Россия не была
равноправна с этими государствами. Только теперь в составе СССР они получили
полное равноправие вне зависимости от размера, численности населения, развития
и т.п.
Несколько по-другому
обстояло дело с новыми членами Союза, вошедшими в него в ближайшие годы.
Если первые члены Союза
были прежде частями Российской империи, то новые республики образовались более
сложным путем — за счет (во всяком случае, частично) присоединения государств,
пока еще не являвшихся социалистическими на момент 1922 года. Ведь Хорезм и
Бухара не случайно назывались народными республиками, а не социалистическими,
что говорило о более низком уровне их социального развития.
Собственно говоря,
нужно с определенной осторожностью говорить даже о статусе Хивы и Бухары до
революции. В науке шел спор по этому поводу. Формально Хивинское ханство и
Бухарский эмират были самостоятельными государствами, связанными с царской
Россией не вполне ясными правовыми узами. Их называют порой вассальными, порой
— протекторатом, но, во всяком случае, суверенные права Хивы и Бухары были
ограничены в пользу Российской империи. После Октябрьской революции вместе с
падением империи отпали и эти ограничения. Больше того, в благодарность за свое
освобождение правящие круги среднеазиатских государств организовали, не без
участия Англии и даже Турции, не говоря уже о белогвардейцах, антисоветский
фронт против, прежде всего, Туркестанской Республики. Однако революционные силы
внутри этих государств, причем не только коммунисты, но и левые буржуазные
организации, называемые обычно младохивинцами, младобухарцами, добились
свержения власти хивинского хана и бухарского эмира в 1920 году, конечно, при
помощи Красной Армии. Образовались Хивинская и Бухарская советские народные
республики, возглавленные первоначально блоком коммунистов и левых буржуазных
организаций. Такой альянс не мог не привести к серьезным противоречиям, которые
не сразу, но скоро обусловили известный кризис. Ведь до революции в Хиве и
Бухаре сохранялись не только феодальные, но и родоплеменные отношения.
Характерными для
среднеазиатских республик были и этнические противоречия, вытекавшие из их
многоплеменного состава населения. Так, в Бухаре было более 50% узбеков, 31%
таджиков, 10% туркмен, а также казахи, киргизы и другие народы. В Хиве
проживало 60% узбеков, 25% туркмен, 15% каракалпаков, казахов и других народов*(172).
Уже после образования советских республик здесь проходили даже вооруженные
столкновения между узбеками и туркменами. Да и вообще в Средней Азии сильны
были антиузбекские настроения.
Кроме того, нельзя
забывать, что среднеазиатские республики были небольшими по количеству
населения, особенно Хорезм, где проживало всего 600 000 человек. Такое
государство вряд ли могло быть жизнеспособным.
Все эти обстоятельства
воспрепятствовали вступлению Бухарской и Хорезмской советских народных
республик в состав СССР при его образовании. Однако проблема была разрешена
путем национально-государственного размежевания Средней Азии, то есть полной
перекройки ее карты. В результате, в конечном счете, образовались три новые
советских социалистических республики, вступившие в два приема в Советский
Союз. Первые из них стали новыми членами советской федерации уже вскоре после
принятия Конституции СССР. Это были Узбекская и Туркменская советские
социалистические республики.
Однако новые республики
образовались не только за счет Бухары и Хорезма, но и путем объединения с ними
территории Туркестанской АССР, входившей до сих пор в состав РСФСР. В этой
республике также царила многоэтничность. Поэтому задача состояла в том, чтобы
выделить территории, более или менее компактно заселенные тем или иным народом,
создав на каждой из них государственное образование, заселенное титульной
национальностью, которая должна была составлять этническое большинство. Поэтому
наряду с двумя названными государствами были сразу образованы Таджикская АССР,
вошедшая в состав Узбекистана, а также — автономная область, которая
сформировалась непосредственно в составе России, — Кара-Киргизская.
28 января 1924 г.
Среднеазиатское бюро ЦК РКП(б) совместно с Исполнительным бюро ЦК
Коммунистической партии Туркестана утвердило проведение
национально-государственного размежевания в Средней Азии*(173).
Новые советские
республики формировались из разнородных политических образований, обладавших (и
не обладавших) различными суверенными правами. Туркестанский край, естественно,
не обладал никаким суверенитетом. С момента преобразования его в 1918 году в
Туркестанскую АССР он получил весьма широкую автономию. Одно время там даже
имелись свои войска и свои денежные знаки (до самого 1920 года). Тем не менее
говорить о независимости Туркестана пока что не приходилось. Но когда встал
вопрос о размежевании Средней Азии, пришлось подумать и об отделении автономной
республики от России. Эта проблема могла решаться вполне легально, с позиций
Конституции РСФСР. Статья 49 в п. «д» допускала возможность
«выхода из Российской Федерации отдельных частей ее». Можно спорить,
что имела в виду Конституция — односторонний выход или обязательное согласие
России на отделение от нее какой-то территории. Скорее всего, здесь имелось в
виду именно первое, то есть не согласие на отделение, а констатация самого
факта. Хотя еще до принятия Основного закона 1918 года был прецедент признания
независимости Финляндии, которое выглядело вроде бы как санкция на отделение.
Но на деле уже тогда России ничего не оставалось, как признать независимость
нового государства, поскольку как-то воспрепятствовать ей Россия не могла ни
политически, ни юридически. Таким же образом приходилось позже уже на основе
Конституции признавать независимость Прибалтийских республик.
Что же касается
Туркестана, то здесь дело обстояло проще: никаких коллизий не было и не могло
быть, ибо вопрос был предрешен директивно, да и нормативно тоже.
Однако на деле судьба
Туркестана решалась по-другому. Он сам не выходил из России, но его ЦИК
разрешил народам республики выйти из ее состава по отдельности и образовать
свои политические единицы — узбекскую, туркменскую, киргизскую и пр.*(174)
Таким образом, республика как бы растаскивалась по частям, которые затем
соединялись с аналогичными образованиями Бухары и Хорезма. Сходный документ 20
сентября 1924 г. принял V Всебухарский курултай Советов, то же сделали и в
Хорезме.
14 октября 1924 г.
Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет утвердил постановление ЦИК
Автономной Туркестанской ССР о размежевании Туркестана. Тем самым решалась
судьба автономной республики, и одновременно предвосхищалось образование новых
членов Союза ССР.
Среди прочих
государственных образований постановление Туркестанского ЦИК, а вслед за ним и
ВЦИК признавали, что узбекский и туркменский народы образуют независимые
советские республики, то есть статус их заранее определялся. Постановление
Бухарского курултая ушло еще дальше: оно устанавливало «решительную необходимость
для социалистического Узбекистана и Туркменистана — в целях социалистического
строительства, обороны от империализма и по международному братству трудящихся
примкнуть к Союзу Социалистических Советских Республик».
27 октября вопрос о
размежевании обсудил Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР. Он трактовал
постановления республик Средней Азии в том смысле, что они не только
размежевываются, но и заранее решают вопрос о вступлении Узбекистана и
Туркмении в состав Союза.
17 февраля 1925 г. I съезд
Советов Узбекской ССР принял «Декларацию об образовании Узбекской Союзной
Советской Социалистической Республики».
В этом документе можно
отметить три важнейших момента, притом своеобразных. Прежде всего, конечно,
провозглашается и фиксируется образование нового советского государства —
Узбекской Советской Социалистической Республики. По идее, ее следовало бы
назвать независимым, суверенным государством. Однако уже в самом названии
документа, а потом и в тексте мы видим слово «союзная». Сначала даже
не ясно, что бы это могло означать. Однако вскоре дается разъяснение:
провозглашенная республика одновременно заявляет «о своем непреклонном
решении о добровольном вхождении в Союз ССР на правах полноправного
члена».
Следует отметить, как
видим, что с точки зрения юридической вступление Узбекистана в Союз проходило в
других условиях, чем это было для Украины, Белоруссии и Закавказья. Если первые
члены Союза переходили из фактически автономных в суверенные республики, то
Узбекистан, став независимой советской республикой, получил ничем не
ограниченный суверенитет. Правда, он тут же его и ограничил, назвав себя
«союзной республикой». То есть временного разрыва между
провозглашением независимости и признанием над собой суверенитета Союза как
будто бы почти не было, но юридически здесь следует различать эти две
ступеньки.
Кстати, в Декларации
отчетливо выражалась мысль, которая витала еще при создании СССР — идея мировой
Советской Федерации. Декларация провозглашает: «Да здравствует мировая
Федерация Советских Социалистических Республик!»
Аналогично проходило
образование Туркменской ССР. Однако в правовом оформлении ее были некоторые
особенности.
20 февраля 1925 г. I
съезд Советов Туркмении принял «Декларацию об образовании Туркменской
Советской Социалистической Республики». Обращает на себя внимание, что в
отличие от узбекской эта Декларация не называет Туркмению союзной республикой.
Подобно своей предшественнице Декларация также говорит о перспективах развития
Советского государства. Но в отличие от нее она видит в будущем в мировом
масштабе не федерацию, а «мировую Советскую Социалистическую
Республику»*(175). Трудно сказать вкладывался ли в это различие какой-то
смысл или это просто редакционные вольности, но важна общая идея единой мировой
советской государственности.
Съезд провозглашал
создание независимой Туркменской Республики. И подобно узбекскому он определял
точную территорию и административное деление республики. Но если Узбекистан
подразделялся на области, то Туркмения — на округа.
В документе также
говорилось о вступлении республики в состав Союза, но формулировки здесь были
более четкие и осторожные, чем в узбекской Декларации. Отмечалось лишь желание
«войти на правах полноправного члена в Союз Советских Социалистических
Республик».
В отличие от узбекской,
рассматриваемая Декларация по существу являлась уже наброском Конституции
республики. В ней говорилось, между прочим, о характере Туркменской Республики.
Хотя государство это было национальным, но вместе с тем оно являлось все-таки и
многонациональным, и интернациональным. Поэтому закон фиксировал классовый, а
не национальный характер Туркмении. Она являлась «государством всех
трудящихся».
В Декларации
содержались статьи, посвященные общественному строю республики, правам ее
граждан, списанные в основном из Конституции РСФСР 1918 года. Любопытно
упоминание о государственном языке Туркмении, вернее, языках. Ими признавались
одновременно туркменский и русский.
Хотя Декларация
говорила лишь о желании вступить в Союз, тем не менее она рассматривала
республику уже и как часть Советского Союза: «Туркменская Советская
Социалистическая Республика, входя на правах полноправного члена в Союз
Советских Социалистических Республик, осуществляет свою государственную власть
самостоятельно, и суверенитет ее ограничен лишь в пределах, указанных
Конституцией Союза Советских Социалистических Республик по предметам, относимым
ею к компетенции Союза». Таким образом, Туркмения чувствовала себя членом
Союза, еще не войдя в него формально. Очевидно, согласие СССР на вступление
Туркмении в него считалось само собой разумеющимся.
В Декларации, по
существу, цитировались статьи, касающиеся суверенных прав союзных республик
применительно к Туркмении, содержавшиеся в Конституции Союза. В том числе о
праве свободного выхода, о неизменяемости территории и т.д.
13 мая 1925 г.
вступление Туркмении и Узбекистана в состав Союза было оформлено постановлением
III Всесоюзного съезда Советов, формулировки которого были, однако, довольно
своеобразны. Съезд не говорит о принятии республик в состав Союза, а
«приветствует свободное волеизъявление народов Туркменской и Узбекской
Социалистических Советских республик о вхождении в состав Союза ССР».
Нормативно этот акт оформляется в виде распространения действия «договора
об образовании Союза ССР на Туркменскую и Узбекскую Социалистические Советские
Республики». Президиуму ЦИК Союза поручается разработать проект из мнений
Конституции Союза и внести его на утверждение того же съезда. Это поручение
было незамедлительно выполнено, и 20 мая 1925 г. съезд Советов внес в
Конституцию Союза изменения, касающиеся конструкции высших органов власти СССР,
и некоторые другие, обеспечивающие гарантии прав новых членов федеративного
государства.
6 октября 1926 г. ЦИК
Туркменской ССР утвердил и ввел в действие Конституцию республики и постановил
внести ее текст на окончательное утверждение II съезда Советов Туркмении. Как
видим, в республике повторили процедуру принятия Конституции в соответствии с
прецедентом, созданным введением в действие Основного закона СССР.
Конституция Туркмении
уже исходила из существования Основного закона Союза и подобно другим конституциям
союзных республик регулировала те вопросы, которые не предусмотрены в нем, то
есть проблемы общественного строя, прав и обязанностей граждан, конструкции
государственного механизма республики и т.п. Естественно, что в ней было
предусмотрено и разграничение суверенных прав Туркмении и Союза.
Преобразования в
Средней Азии и Казахстане проходили, конечно, не без борьбы мнений и интересов.
Здесь сталкивались две прямо противоположные тенденции. С одной стороны,
работники соответствующих национальностей хотели иметь свою государственность,
в которой они могли бы занять надлежащее положение. С другой стороны, в Средней
Азии наблюдались и прямо противоположные настроения. Существовало мнение о том,
что не может быть подразделения на отдельные нации, которые якобы не сложились,
что существует некая общая тюркская нация, которая и должна создать свою
государственность. Это было проявление так называемого пантюркизма.
Образование двух новых
республик в Средней Азии еще не завершило процесс размежевания ее народов.
Заключительным аккордом здесь стало преобразование Таджикской Автономной
Республики в союзную, т.е. наделение Таджикистана суверенными правами, равными
правам других республик Союза.
Еще в постановлении ЦИК
Туркестанской АССР, о котором уже говорилось, был затронут вопрос и о
государственности таджикского народа. Закон предоставлял «право
таджикскому народу выйти из состава ТАССР и образовать автономную Таджикскую
область»*(176). В том же сентябре 1924 года ЦИК Туркестанской АССР
постановил созвать съезд Советов Таджикской автономной области. Аналогичное, но
более продвинутое решение принял V Всебухарский курултай Советов. В его
постановлении от 20 сентября 1924 г. говорилось о создании Узбекской ССР,
частью которой должна стать автономная область таджиков.
Однако российские
органы подправили решения среднеазиатских. 14 октября 1924 г. ВЦИК издал
постановление, которым утверждал упомянутый акт Туркестанской АССР. Но в
отношении Таджикистана вносилась корректива: его предполагалось оформить не в
автономную область, а в автономную республику, входящую в состав Узбекистана.
27 октября 1924 г.
вопросы размежевания Средней Азии обсуждались Центральным Исполнительным Комитетом
Союза ССР. Среди других было сказано и о создании Таджикской АССР в составе
Узбекистана. ЦИК СССР подтвердил, что «свободное волеизъявление трудового
народа является высшим законом» и поручил своему Президиуму
«осуществить оформление вновь образующихся республик в Средней Азии
согласно решению съездов Советов этих республик».
В Декларации об
образовании Узбекской ССР, принятой ее I съездом Советов 17 февраля 1925 г.,
говорилось и о вхождении в состав нового суверенного государства Автономной
Таджикской Республики.
Таким образом, уже в
ходе создания таджикской государственности идея о ее форме претерпевала
изменения в сторону повышения. Но на этом дело не остановилось. Уже вскоре
Таджикская Республика была преобразована в союзную. Решения об этом последовательно
принимались III Чрезвычайным съездом Советов Таджикистана и Центральным
исполнительным комитетом Узбекской ССР, а 5 декабря 1929 г. соответствующий акт
издал и ЦИК Союза. Он «приветствовал …решение народов Узбекской и
Таджикской республик» и постановил распространить действие договора об
образовании Союза ССР на Таджикскую Социалистическую Советскую Республику,
изменив соответственно текст договора. Под договором понимается текст,
составляющий второй раздел Конституции СССР.
Таким образом, в результате
размежевания народы Средней Азии, и таджикский в том числе, впервые в истории
получили свою национальную государственность. Прежде таджики были разорваны по
преимуществу между Туркестанской АССР и Бухарской Советской Народной
Республикой. В Туркестане проживало 47,7% таджиков, а в Бухаре — 52,3%.
Конечно, и в Таджикской ССР население было неоднородным. Таджики составляли
большинство, их было 65,4%, но остальные граждане принадлежали к разным
национальностям.
Национально-государственное
размежевание Средней Азии проводилось не одномоментно, оно растянулось в общей
сложности почти на десятилетие. Это, однако, не повлияло на правовой статус
новых членов Советского Союза. Среднеазиатские республики по Конституции и на
практике получили те же права, что и первые члены Союза. Что же касается
обязанностей, то на практике их было меньше. Первые члены Союза, а особенно
Россия, брали на себя некоторые обязанности, которые могли быть
обременительными для прежде отсталых районов страны. Но об этом несколько позже.
В то же время Советский
Союз принимал на себя новые заботы, с которыми не могли справиться только что
возникшие новые советские государства. Сюда, прежде всего, относилась борьба с
басмачеством, особенно острая в Таджикистане. Красной Армии СССР пришлось оказать
решительную поддержку вооруженным силам среднеазиатских государств, с тем чтобы
уничтожить или выдворить за пределы страны контрреволюционных бандитов. В
основном они бежали в Афганистан.
В деле борьбы с
политическим бандитизмом большую роль играла и экономическая поддержка,
преимущественно со стороны России. Чтобы показать народам Средней Азии
преимущества Советской власти, нужно было, прежде всего, создать условия для
экономического развития, надо было сразу и всесторонне доказать, что Советская
власть заботится об улучшении благосостояния разоренного нищего района,
обладающего, однако, огромной потенцией. В частности, в Таджикистан
перевозились из России, из Подмосковья целые текстильные предприятия, для
которых в этом хлопковом районе была прекрасная сырьевая база.
Следует отметить, что
национально-государственное размежевание Средней Азии проводилось по инициативе
здешних органов. Так, этот вопрос, например, был поднят уже 25 февраля 1924 г.
на Пленуме ЦК Бухарской компартии, признавшем вопрос о размежевании вполне
своевременным. В мае того же года Средазбюро ЦК РКП(б) закончило подготовку
материалов по размежеванию.
Как видим, инициатива
исходила к тому же от партийных органов, к которым, конечно, присоединились и
советские. Результатом этого явилось постановление ЦК РКП(б) 12 июня 1924 г.
«О национальном размежевании республик Средней Азии».
Как видим, решениям о
размежевании предшествовали надлежащие акты о преобразовании народных республик
в социалистические. В Бухаре это произошло буквально накануне размежевания.
Очевидно, что такое преобразование носило формальный характер, поскольку за
короткий срок, конечно, все республики Средней Азии не могли сделать
сколько-нибудь крупных шагов по коренному преобразованию своего общественного
строя. Но размежевывать разнотипные государства было неудобно.
Конечно, инициатива
среднеазиатских партийных и государственных органов была решительно поддержана
в Москве. Так, для разработки всех вопросов, связанных с преобразованием
Таджикистана в союзную республику, Президиум ЦИК СССР создал специальную
комиссию. При этом общесоюзный орган решил не довольствоваться актами
руководящих органов Таджикистана, а вынести вопрос на обсуждение широких
народных масс. На расширенных пленумах кишлачных Советов, туменских и вилайетских
исполнительных комитетов, на рабочих и дехканских собраниях и митингах
таджикский народ выразил единодушное желание вступить непосредственно в Союз
ССР. Это было зафиксировано Президиумом ЦИК Таджикской АССР, принявшего решение
о созыве Чрезвычайной сессии ЦИК Советов и проведении с 1 по 15 сентября 1929
г. пленумов джамагатских Советов по вопросу о выделении Таджикистана в
самостоятельную республику и задачах дальнейшего хозяйственного и культурного
строительства. Совнаркому было предложено провести реорганизацию наркоматов в
соответствии с конституционными положениями о наркоматах союзных республик*(177).
10 сентября 1929 г. ЦИК
Советов ТАССР обсудил вопрос о выделении Таджикистана в самостоятельную союзную
республику.
В обоснование этого ЦИК
привел традиционный довод о культурном, хозяйственном и политическом росте
республики за годы Советской власти, а также о воле и требованиях трудящихся
масс республики к повышению формы государственности Таджикистана. Было решено
на пути к следующей ступени преобразования созвать Чрезвычайный съезд Советов
республики в октябре того же года. Вместе с тем принималась программа
дальнейшего экономического, политического и культурного строительства, в том
числе и нетаджикских национальных меньшинств, поскольку республика все же
оставалась полиэтничной.
В отношении
национального вопроса в Таджикистане возникали и другие проблемы. Местные
националисты заявили претензии Узбекистану в отношении некоторых территорий,
которые здесь считали таджикскими.
15 октября съезд
Советов Таджикистана открылся, а на следующий день он принял Декларацию о
преобразовании Таджикской АССР в союзную республику. Решили также переименовать
столицу республики Дюшамбе в Сталинабад, что было вскоре утверждено Президиумом
ЦИК Союза.
5 декабря того же года
ЦИК Союза ССР постановил распространить действие Договора об образовании СССР
на Таджикскую Республику. IV съездом Советов Союза ССР в марте 1931 г.
Таджикская ССР была принята в состав Союза ССР, что явилось завершением
процесса преобразования Таджикистана в союзную республику*(178).
Таким образом, процесс
формирования членов Союза на данном этапе завершился. Все они приобрели
предусмотренные Конституцией суверенные права и обязанности.
Ни о каких иных членах
федерации, членах Советского Союза Конституция не говорила. Вместе с тем в ней,
между прочим, упоминалось об автономных образованиях, в том числе республиках.
Но ни перечисление их, ни определение правового статуса в принципе не давались.
Вообще об автономиях, в том числе и об АССР, речь шла лишь при формировании
органов власти Союза, главным образом Совета Национальностей ЦИК.
Особо следует сказать о
членах Закавказской Федерации — Азербайджане, Армении и Грузии, которые не
являлись непосредственно членами Союза, но также и не имели статуса автономных
республик. Они были субъектами федеративных отношений, но не внутри Союза ССР,
а внутри ЗСФСР. Поэтому их статус определялся Конституцией Закавказской
Федерации, а не Союзом, хотя некоторые сведения о нем в Основном законе 1924
года давались.
Посмотрим теперь
конкретно, каково было распределение этих прав между Союзом и союзными
республиками по Конституции 1924 года, т.е. каковы были границы их
суверенитета.
3. Разграничение компетенции Союза и республик
Этому вопросу посвящена
уже первая статья Конституции, определяющая права Союза через компетенцию его
высших органов. Естественно, что в нее входят наиболее крупные вопросы, которые
по своей природе могут и должны решаться именно на уровне всего советского
государства. Среди них следует отметить, прежде всего, вопросы, связанные с
внешними функциями Союза, которые полностью сосредоточены в руках Центра. К ним
относятся: «а) представительства Союза в международных сношениях, ведение
всех дипломатических сношений, заключение политических и иных договоров с
другими государствами». После Гаагской конференции, проходившей накануне
образования СССР и знаменовавшей собой прорыв советских республик на
международную арену, началась пора признания Советского государства в качестве
субъекта международного права. Одна за другой капиталистические страны, скрепя
сердце, стали завязывать дипломатические связи с Российской Федерацией, которой
союзные с ней республики передали свои полномочия. Уже в заявлении Советской
делегации на первом пленарном заседании конференции было указано, что
«оставаясь на точке зрения принципов коммунизма, Российская делегация
признает, что в нынешнюю историческую эпоху, делающую возможным параллельное
существование старого и нарождающегося нового социального строя, экономическое
сотрудничество между государствами, представляющими эти две системы собственности,
является повелительно необходимым для всеобщего экономического
восстановления»*(179).
Вслед за государствами,
признавшими Советскую Россию еще до Генуэзской конференции в июне 1922 года,
были установлены дипломатические отношения РСФСР с Чехословакией. 15 сентября
1922 г. советская печать опубликовала сообщение о том, что Соединенные Штаты
Америки предлагают России вступить в переговоры о восстановлении деловых связей.
Однако американцы выдвигали определенные условия, которые не могли устроить
РСФСР. В ответ американской стороне было сделано заявление о желании Советской
России договариваться с Америкой, но на приемлемых условиях.
Сходную позицию
Советское государство заняло в переговорах с Японией, которая почему-то
затягивала их. В телеграмме заместителя народного комиссара иностранных дел
РСФСР уполномоченному Советского правительства по переговорам с Японией А.А.
Иоффе давалась гордая инструкция: «Дайте понять, что Россия вернулась на
Тихий океан и что всякие иллюзии насчет нашей слабости и возможности
третировать нас как неравную державу бесплодны». Далее следовало:
«разрыв непосредственно нам не опасен и мы можем ждать договора не один
месяц»*(180).
Как помним, независимые
советские республики доверили делегации РСФСР на Генуэзской конференции
представлять свои интересы, причем не только в Генуе, но и по любым другим
вопросам. Это обычно называют дипломатическим союзом. Однако и после
конференции советские республики продолжали самостоятельно выступать в
международных сношениях. Так, ДВР в ноте правительству Японии протестовала
против поддержки японцами белогвардейских отрядов. 17 июня 1922 г. УССР,
которая имела свое представительство в Чехословакии, направила через него
протест против созыва в Праге антисоветского студенческого конгресса. В июне
Хорезмская Советская Народная Республика заключила экономическое соглашение с самой
РСФСР. Можно привести и другие факты.
После образования СССР
внешние дела на практике не сразу перешли в руки Союза, может быть, правда,
потому, что еще не были созданы надлежащие органы СССР, а может быть, и потому,
что Договор-то был принят, как отмечалось, пока что условно. Во всяком случае,
3 января 1923 г. исполняющий обязанности народного комиссара иностранных дел
РСФСР направил ноту премьер-министру Албании Зогу по поводу репатриации
албанских граждан*(181). 6 января он же обратился с нотой к министру
иностранных дел Норвегии. Интереснейший документ датирован 7 января. Это нота
российско-украинско-грузинской делегации председателям Лозаннской конференции.
Любопытно, что наряду с российской и украинской делегациями упоминается даже не
закавказская, а грузинская делегация. Следовательно, Грузия пока что мыслится
как субъект международных отношений. Та же компания направила еще несколько нот
тому же адресату. Характерно, однако, что документы подписаны одним лицом —
председателем названной делегации, наркомом иностранных дел РСФСР Г.В.
Чичериным. Следует оговориться, что, очевидно, после образования СССР не успели
или не сочли нужным заменять тройственную делегацию единой новой делегацией
СССР. 19 февраля заместитель наркома иностранных дел Украины направил ноту
поверенному в делах Польши в УССР с сообщением, что Украинское правительство
присоединяется к предложению, сделанному Российским правительством от 31 января
того же года по вопросам репатриации. 15 марта нарком иностранных дел ЗСФСР
заявил протест председателю Совета министров и министру иностранных дел Италии
Б. Муссолини по поводу нарушения прав закавказского дипломата. Как видим, в
течение месяцев сохраняется определенная инерция в переключении суверенных прав
республик на союзное государство. Все меняется в июле, когда создаются органы
управления Союза. 13 июля Центральный Исполнительный Комитет Союза издал
Декрет, в котором опубликовал Обращение Президиума ЦИК Союза ко всем народам и
правительствам мира, в котором сообщал о создании нового государства, принятии
его Конституции, разграничении прав между органами СССР и союзных республик.
Тем самым иностранным державам сообщалось, к кому они теперь должны обращаться
по разным делам*(182). А уже через несколько дней Советский Союз проявляет себя
по конкретным вопросам в международной политике. 16 июля замнаркома иностранных
дел Союза направляет ноту председателю торговой делегации Персии в СССР, на
другой день неофициальный представитель Наркомата иностранных дел СССР Б.
Сквирский опубликовал заявление по поводу репатриации из Соединенных Штатов в
Россию.
Однако и после этого имеют
место отдельные сношения органов союзных республик непосредственно с
иностранной державой. Так, 18 июля 1923 г. представительство Украинской ССР в
Чехословакии направило ноту министерству иностранных дел Чехословакии по поводу
репатриации различных категорий граждан. 19 июля мы наблюдаем новый документ
уже известной российско-украинско-грузинской делегации на Лозаннской
конференции, подписанный по-прежнему Г.В. Чичериным. А 21 июля нарком
иностранных дел РСФСР направил ноту поверенному в делах Германии в РСФСР.
Документ подписан также Г.В. Чичериным. В нем сообщается, что Россия в связи с
образованием СССР передает все внешние сношения в сферу компетенции Союза.
Аналогичные ноты были направлены представителям Австрии, Афганистана,
Великобритании и других государств, аккредитованных в СССР.
А через два дня Г.В.
Чичерин сообщает о том же и тем же державам уже в качестве наркома иностранных
дел Союза. И дальше следует нормальная деловая переписка с различными
государствами по различным делам — с Турцией, Францией, Персией и пр. 30 января
1924 г. Наркоминдел направил ноту всем иностранным представительствам в СССР с
указанием на неправильное название государства, к которому они обращаются при
переписке. Часто Советский Союз называют Россией, что совершенно недопустимо.
Конституция СССР
относила к ведению Союза вопросы о границах как внешних, так и между союзными
республиками, а также заключение договоров о приеме в состав СССР новых
республик. Мы видели, как эти права использовались при национально-государственном
размежевании Средней Азии.
Конституция
предусматривала и другие политические и экономические права в политике
Советского Союза во внешней сфере. Основной закон закрепляет за Союзом большой
цикл экономических прав, притом как за пределами государства, так и особенно
внутри него. К ним относятся, в частности, заключение внешних и внутренних
займов, руководство внешней торговлей.
Внешняя торговля имела
громадное значение в деле восстановления и дальнейшего развития народного
хозяйства страны. А главным организующим фактором ее была монополия внешней
торговли. Великолепную оценку этого института дал нарком внешней торговли Л.Б.
Красин: «мы …заставили буржуазные правительства капиталистических стран
примириться с этой ненавистной им системой. Буржуазия Запада ненавидит
монополию внешней торговли потому, что эта монополия — верный оплот и защита
Советского Союза против экономической интервенции, против стремления мирового
капитала экономически поработить нашу страну. Буржуазия долгое время
саботировала нашу систему внешней торговли, но нужда в русском сырье и хлебе и
жажда наживы заставили ее пойти на уступки…»*(183).
Не меньшее значение
имело предоставление Союзу права установления системы внутренней торговли. Но
еще важнее была организация промышленности, закрепленная за Союзом. Она имела
не только экономическое, но и политическое значение. В решении XII съезда
Коммунистической партии говорилось: «только развитие промышленности
создает незыблемую основу пролетарской диктатуры»*(184).
Но Конституция
предусматривала руководство со стороны Союза не только отдельными отраслями
народного хозяйства, но и хозяйством вообще (п. «з» ст. 1). Этот
пункт был вскоре же реализован в Положении о Совете труда и обороны Союза,
утвержденном СНК СССР 21 августа 1923 г. и предусматривавшем создание
специального органа «в целях осуществления хозяйственного и финансового
планов Союза ССР»*(185). Очень хорошо о значении объединения народного
хозяйства в рамках Союза говорит Положение о Государственной плановой комиссии
СССР, утвержденное в тот же день. Отмечая цель создания Госплана, Положение
говорит о необходимости согласования планов народного хозяйства отдельных,
входящих в Союз, советских социалистических республик, разработки единого
союзного перспективного плана государственного хозяйства*(186).
Относилось к ведению
Союза и заключение концессионных договоров. Правда, эта сфера деятельности
оказалась неширокой, но не по вине нашей страны. Западные предприниматели не
ринулись с предложениями, на чем много потеряли. И наоборот, те, кто были
посмелее, как, например, известный А. Хаммер, нажили недурные капиталы на
концессионных предприятиях.
Конституция относила к
ведению Союза руководство транспортом и связью. Как помним, проблема
объединения железных дорог была предметом оживленных споров в Закавказье.
К ведению Союза были
отнесены организация и руководство вооруженными силами, исторически сложившееся
к этому времени. Как помним, процесс объединения вооруженных сил советских
республик начался еще во время гражданской войны. Тогда он принял форму сначала
подчинения армий Украины и Прибалтийских республик командованию Красной Армии
РСФСР и органам ее военного управления, а затем и полного включения армий этих
республик в единую Красную Армию. В ходе освобождения Закавказья подобные же
отношения сложились и со здешними советскими республиками. То есть руководство
вооруженными силами строилось сначала на принципах автономизации, а потом и полного
единства. Союзный договор, а затем и Конституция СССР закрепили, следовательно,
эту практику.
Царская армия была тоже
многонациональной. Однако отнюдь не все этносы допускались к военной службе.
Народы Средней Азии, сибирских инородцев, азербайджанцев, горцев Северного
Кавказа в российскую армию не пускали. Официально это объяснялось недостаточным
культурным уровнем их, что в определенной мере соответствовало действительности,
но главным препятствием к использованию людских резервов восточных районов была
их политическая неблагонадежность. Характерно, что и финны тоже не призывались,
хотя об их культурном уровне вроде бы говорить не приходилось, да и они сами
просились в армию. Правда, постепенно круг используемых для войск народов
расширялся. Призыв некоторых из них имел и специальные цели. Так, буряты и
якуты использовались для пограничной службы, а башкир, калмыков, горцев Кавказа
стали употреблять в составе иррегулярных войск для подавления народных
восстаний. Впоследствии из них была сформирована известная «дикая
дивизия»*(187).
При использовании
нерусских кадров в царской армии стремились рассеять их по различным частям и
соединениям. В принципе, кроме названных, никаких национальных формирований в
вооруженных силах не существовало, правда, в ходе мировой войны начали
создавать латышские, армянские, югославянские и некоторые другие части*(188).
Предполагалось использовать вековую ненависть порабощенных прибалтийских
народов к немцам.
Принципиально иную
политику проводило Советское государство. Кроме тех воинских формирований
союзных республик, которые влились в Красную Армию во время гражданской войны,
уже в мирное время был взят курс на создание национальных воинских
формирований, о чем специально говорилось в решении ХII съезда РКП(б)*(189).
Однако никаких республиканских армий не создавалось.
Серьезное внимание в
Конституции уделяется компетенции Союза в области финансов. Прежде всего, это
касается бюджета, который мыслится как единый, но включает в себя бюджеты
союзных республик. Такое положение сложилось на практике еще в 1919 году, когда
бюджеты союзных республик включались в бюджет Российской Федерации. В 1921 г.
порядок начал несколько меняться. По соглашению между правительствами РСФСР и
Азербайджана предусматривалось различное финансирование азербайджанских
наркоматов из бюджета России. Финансовые сметы объединенных наркоматов АзССР
представлялись непосредственно в соответствующие наркоматы России на
утверждение, а сметы необъединенных наркоматов утверждались СНК Азербайджана.
Союзный рабоче-крестьянский договор между Российской Социалистической
Федеративной Советской Республикой и Украинской Социалистической Советской
Республикой относит Наркомфин Украины к объединенным ведомствам. Аналогичный
договор был заключен в январе 1921 г. с Белоруссией*(190). С Грузией подписали
специальное соглашение по финансовым вопросам. То же было сделано в июле 1921
года по отношению к Белоруссии, а 30 сентября — к Армении.
Теперь Конституция
Союза обобщила практику и поставила финансовое дело в стране на твердую опору.
Важные положения
отнесены к компетенции Союза в отношении природопользования. Пункт
«н» предусматривает «установление общих начал землеустройства и
землепользования, а равно пользования недрами, лесами и водами по всей
территории Союза Советских Социалистических Республик». В условиях нэпа и
грядущей коренной перестройки сельского хозяйства этот пункт был в высшей
степени актуальным. При всем разнообразии и многообразии природных условий в
стране определенная единая политика в этой сфере была совершенно необходима,
ибо касалась самых основных ценностей, без которых жизнь на планете вообще
невозможна.
В этой связи и вопрос о
межреспубликанских переселениях также имел общесоюзное значение, поскольку
свободные земли часто находились в малолюдных районах, и наоборот,
перенаселенные районы не могли обойтись без наделения землей в более свободных
республиках.
В пункте «п»
содержится положение, знаменующее собой уже разграничение компетенции между
Союзом и республиками. Он предполагает создание по некоторым отраслям права
лишь основ законодательства в Союзе, относя, очевидно, конкретизацию к сфере
деятельности республики. Этот пункт реализовался уже в 20-х годах. В октябре
1924 г. были изданы Основные начала уголовного законодательства СССР и союзных
республик, другие общесоюзные акты — Положение о воинских преступлениях,
«Об амнистии лицам, совершившим побег из Рабоче-крестьянской Красной Армии
и Флота» и др.*(191) Важные общесоюзные законы были изданы также в области
судоустройства — «Основы судоустройства Союза ССР и союзных
республик« 1924 г., »Об изменении основ судоустройства Союза ССР и
союзных республик ввиду ликвидации округов» 1930 г.*(192)
Уже в рассматриваемой
статье Конституции мы видим определенные намеки и на права республик,
отграничение этих прав. Но кардинальную линию раздела вносит ст. 3. Она
утверждает, как уже отмечалось, основной принцип: все, что не отнесено к
компетенции Союза, входит в сферу деятельности союзных республик. Однако закон
не ограничивается таким общим указанием. Законодатель считает необходимым
подчеркнуть некоторые суверенные права республик, особенно в силу их
чрезвычайной важности. Сюда относится уже упоминавшееся право свободного выхода
из Союза. Н.Н. Алексеев, как и многие зарубежные авторы, даже доброжелательно
относившиеся к нашей стране, ставил вопрос, не является ли право свободного
выхода простой фикцией. С его точки зрения, таким правом могут пользоваться
только независимые государства (вспомним, что Н.Н. Алексеев различает
независимость и суверенитет). Но независимым государствам нет необходимости
выходить из федерации. Алексеев приводит примеры объединений, из которых можно
выходить: Лига Наций или другие чисто международные объединения*(193). Автор
ставит вопрос ребром: или государство независимое, и тогда оно имеет право
выхода, или оно зависимое, и тогда не имеет права выхода.
Как видим, авторов
Конституции 1924 года не смутили эти теоретические соображения. Конечно,
союзные республики зависят от Союза и в то же время могут свободно выйти из
него. Вот такая федерация!
Недоброжелатели нашей
страны говорили о фиктивности ст. 4 в том смысле, что право выхода только
провозглашается, а реально никто не позволит его осуществить. История
Советского Союза показала несостоятельность этого утверждения. За 70 лет
существования СССР просто никому не приходила в голову необходимость выхода из
него, поскольку не было никаких причин к этому. Вот если бы какая-нибудь
республика поставила этот вопрос, а ей отказали, тогда действительно право
выхода оказалось бы фиктивным. Но таких же случаев не было! И разрушен Союз был
совсем не в силу анализируемого принципа, как мы знаем, позорные беловежские
документы не основаны на законе, они грубо нарушили его.
В советском
законодательстве вопрос о праве выхода территории из состава государства был
поставлен и решен еще в Конституции РСФСР 1918 года, которую вы изучили в
семинаре по известному пособию*(194). Пункт «д» ст. 49 этого
Основного закона неоднократно применялся в ходе строительства новых советских
республик. Оригинально право выхода было использовано при размежевании Средней
Азии. Там его применили, как уже отмечалось, не к территориям, а к народам,
хотя, конечно, живущим на определенной земле. И сделали это не всероссийские
органы, а ЦИК Туркестанской АССР. Кстати, тогда советская автономная республика
в первый и последний раз своей властью решала территориальный вопрос, вопрос о
собственной территории, к тому же приводящий к ликвидации самой республики.
Статьи о праве
свободного выхода включались позднее и в последующие конституции СССР.
Подобно первой
Конституции России вопрос о праве выхода предусмотрен и в первой Конституции
ЗСФСР, но решен несколько по-иному. Статья 31 п. «б» относит, как и в
России, к компетенции съезда Советов и ЦИК Федерации «разрешение выхода из
нее отдельных ее частей». То есть в отличие от России здесь требуется
разрешение, а не последующее признание*(195). И в отличие от Основного закона
Союза, Конституция Закфедерации говорит не о членах ЗСФСР, а о любых частях
федерации. Это было особенно актуально, потому что кроме трех основных народов
Закавказья в республику входили и другие, в которых существовали определенные
сепаратистские настроения. Такое положение было сохранено и в новой Конституции
ЗСФСР, принятой после образования Советского Союза.
Интересно, что при
упразднении ЗСФСР инициатива исходила не от входящих в нее союзных республик, а
от органов Союза ССР. Чрезвычайный VIII съезд Советов СССР, приняв Конституцию,
перечислил в его составе новых членов — Азербайджан, Армению и Грузию.
Собственно говоря, уже этим была упразднена Закфедерация. Тем не менее ее
союзные республики в начале 1937 года одна за другой на своих съездах Советов
приняли одинаковые постановления об упразднении Закавказской Федерации,
ссылаясь не на собственное желание, а именно на новую Конституцию Союза*(196).
Подчеркнем, что и сами постановления говорили не о выходе той или иной
республики из Закфедерации, а именно об упразднении ЗСФСР. Получается, что как
будто бы волей каждого члена Закфедерации упразднялось само это государство.
Как уже упоминалось,
Конституция СССР 1924 года закрепляла право союзных республик на неизменность
их территории. Естественно, что такие преобразования могли быть произведены с
согласия той или иной республики. Заметим, что речь шла не только об уменьшении
территории, но, очевидно, и о возможном увеличении. Ведь не всякое приращение
может быть благом.
В данный период
проблема эта оказалась достаточно актуальной. Мы уже рассмотрели ее
применительно к национально-государственному размежеванию Средней Азии, которое
привело к заметному уменьшению территории России. Но после образования СССР
было проведено и заметное укрупнение Белорусской ССР, о котором очень
беспокоились в Белоруссии еще с 1919 г.*(197) в ходе разработки документов образования
Союза. В марте 1923 года XII Конференция Компартии Белоруссии подняла вопрос об
укрупнении республики, мотивируя его тем, что от такого преобразования зависит
быстрое возрождение Белорусского государства. Укрупнение мыслилось провести за
счет «родственных… соседних районов» РСФСР. В декабре 1923 года
съезды Советов Витебской, Гомельской и Смоленской губерний высказались за
присоединение к БССР тех частей губерний, где белорусское население составляло
большинство. Важно отметить в этой связи, что в Витебской губернии не все было
просто. Еще в конце 1917 года, когда образовалась Западная область, включившая
в себя несколько белорусских губерний, представители Витебской губернии
уклонились от участия в работе органов этой области. Они предпочитали войти в
Северную область. И теперь судьба губернии решалась также непросто: возникло
определенное сопротивление со стороны местных партийных органов.
Статья
7 Конституции СССР закрепляла принцип, по которому для граждан союзных
республик устанавливалось единое союзное гражданство. Такой порядок сложился
тоже исторически. Уже во время гражданской войны, когда республики только
образовались, они, как известно, тут же вступили в государственно-правовые
отношения, большей частью фактические, чем юридические, но, тем не менее,
достаточно серьезные. В том числе возник и вопрос о единстве гражданства,
вызываемый по преимуществу военной необходимостью — потребностью призывать
граждан любой республики, находящихся на территории другой. Тогда дело дошло
уже и до того, что кое-где были изданы акты и о приравнении граждан советских
республик во всех отношениях к гражданам каждой республики. Конституция СССР
закрепила принцип единства гражданства уже на более высоком уровне. Введение
единого гражданства нисколько не умаляло суверенитет союзных республик,
поскольку их собственное гражданство сохранилось. Но оно, несомненно, расширяло
право граждан каждой союзной республики, ибо они могли на территории всего
Союза чувствовать себя хозяевами. А во внешней сфере гражданство Союза давало
возможность каждому советскому гражданину ощущать себя под защитой всего
громадного государства.
Единое гражданство
ликвидировало и всякого рода коллизии между республиканскими законами. А такие
коллизии имели место, например, в Закавказье до образования СССР, в частности,
в брачных отношениях.
Проблема гражданства
особую специфику имела в Закавказье. Конституция ЗСФСР 1925 г. специально
говорила о ней. Статья 6 Основного закона предусматривала единое гражданство
для всех республик, входящих в Федерацию. В то же время отмечалось, что
граждане ЗСФСР «являются одновременно союзными гражданами». В ст. 6
Конституции Украины 1925 года говорится то же самое. Оригинально решался вопрос
в Конституции России, принятой также в 1925 году. В ней говорится лишь о
равноправии граждан других союзных республик, пребывающих на территории РСФСР,
с российскими (ст. 11). Сохранено и положение, по которому такое приравнение
касается всех трудящихся-иностранцев, предусмотренное еще первой советской Конституцией.
О союзном гражданстве не упоминается. Аналогично решен вопрос в Конституции
Туркмении 1927 года.
Основной закон Союза
ССР предусматривает и некоторые обязанности республик. Специально говорит об
этом ст. 5, требующая от союзных республик привести свои конституции в
соответствие с Основным законом СССР. Все республики в ближайшие годы выполнили
эту обязанность. Те из них, которые уже обладали Конституциями, приняли новые,
а вновь вступившие в Союз учитывали общесоюзный закон при создании своих. Заметная
группа суверенных прав союзных республик вытекала и из ст. 1 Конституции СССР.
Хотя статья посвящена суверенитету Союза, однако в ней легко просматриваются
определенные полномочия союзных республик. Как уже отмечалось, Конституция
Союза гарантирует неизменяемость границ республик без их согласия, но п.
«б» ст. 1 допускал возможность урегулирования «вопросов об
изменении границ между союзными республиками». Следовательно, уже здесь
отмечается определенная свобода в решении территориальных вопросов между
союзными республиками, которой наделены члены Союза.
Союзные республики
имели право учреждать свои займы, однако только с разрешения общесоюзных
органов (п. «д»). Это положение было отражено и в Конституциях
союзных республик. Так, в Основном законе ЗСФСР говорилось о праве республики
заключать не только внутренние, но даже и внешние займы, естественно, с
разрешения Союза (п. «м» ст. 1). Статья 30 (п. «д»)
Конституции Украины относила к компетенции Центрального исполнительного комитета
республики тоже «совершение в порядке, установленном п. »д» ст.
1 Конституции Союза Советских Социалистических Республик, внешних и внутренних
займов Украинской Социалистической Советской Республики»*(198).
Аналогичный пункт мы имеем в Основном законе РСФСР 1925 г., который относит
внешние и внутренние займы к компетенции Всероссийского съезда Советов и ВЦИК.
Содержится здесь, конечно, та же оговорка о том, что это можно делать «в
соответствии с Конституцией и законодательством Союза ССР»*(199). Почти
текстуально повторяет российскую норму Основной закон Туркменской СССР 1927 г.
(п. «д» ст. 21). То же мы видим и в Белоруссии. Ее Основной закон
1927 г. воспроизводит надлежащее положение в редакции, совпадающей с
Конституциями других союзных республик (п. «г» ст. 25)*(200).
Несколько по-другому структурно строится Основной закон Узбекской ССР. Здесь
статьи о компетенции верховных органов власти выделены в специальную главу,
помещенную в другом месте. Однако нужная нам норма сформулирована так же, как и
в предыдущих законах (п. «д» ст. 56)*(201).
Проблема
республиканских займов потеряла свою актуальность в начале 30-х годов, когда
была проведена конверсия государственных займов. Облигации всех внутренних
займов были обменены на документы одного нового займа со всеми вытекающими
отсюда последствиями. И в дальнейшем новые республиканские займы уже не
проводились.
Среди экономических
прав союзных республик Конституция выделяет и торговые. Если внешняя торговля
отнесена целиком к ведению Союза, то с внутренней дело обстоит сложнее.
Поскольку Союзу дано право устанавливать только систему внутренней торговли, то
все остальное, очевидно, могут делать сами республики, однако грань между тем и
другим провести довольно трудно (п. «ж» ст. 1). В условиях нэпа
вопросы торговой деятельности занимали весьма важное место в делах
государственных. XIII конференция РКП(б) в январе 1924 г. специально отметила
необходимость развития государственной и кооперативной торговли:
«…поддержка кооперации и развитие государственной торговли, отвоевание
ими на основе конкуренции позиций у частного торгового капитала, экономическое
использование ими этого капитала представляют главнейшую задачу хозяйственной
политики партии»*(202). ХIII съезд партии большевиков принял специальную
резолюцию «О внутренней торговле». Она подчеркивает значение рыночных
методов в экономике страны, всемерное развитие государственной и кооперативной
торговли, особенно на селе, но в то же время использование частного капитала и
частника, особенно при заготовке сельхозпродуктов. Эти идеи развиты и в
специальной резолюции «О кооперации», имеющей более широкое значение,
но, тем не менее, уделяющей большое внимание вопросам кооперативной торговли.
«Поскольку оздоровление промышленности уже дало свои положительные
результаты, — говорится в документе, — постольку внимание на ближайший период
должно быть заострено на организации торговли и кооперации»*(203).
Как видим, партию мало
беспокоит разграничение прав в сфере торговли между Союзом и республиками. Для
нее важны совсем иные проблемы.
Более четко проведено
разграничение прав в сфере руководства промышленностью. Закон относит к
компетенции Союза «установление основ и общего плана всего народного
хозяйства Союза« (п. »з» ст. 1). По непосредственному управлению
промышленностью различаются предприятия общесоюзные и республиканские, но
отнесение их к той или иной группе зависит также от Союза. Такое разграничение
допустимо как по отношению к отдельным предприятиям, так и целым отраслям
промышленности. Интересно решается вопрос о концессиях. В принципе они теперь
отнесены как будто к компетенции и Союза, и республик. Но в то же время
республиканские концессии должны заключаться тоже Союзом, но от имени
республик.
Более четко
разграничены финансовые права Союза и республик. Как и до образования СССР,
союзные республики имеют свои бюджеты. Но, как и до этого, такие бюджеты
несамостоятельны. Только если раньше они включались в состав бюджета РСФСР, то
теперь они входят в состав «единого государственного бюджета Союза
Советских Социалистических Республик« (п. »л» ст. 1). Важен при
этом вопрос о доходах государственных бюджетов и прежде всего о налогах. Наряду
с общесоюзными налогами республики вправе учреждать и свои, но только с
разрешения общесоюзных органов.
Финансовые права
республик построены так, чтобы обеспечить наилучшее развитие национальных
государств, которые заметно отличаются от экономического положения РСФСР.
Поэтому на практике финансовая система строилась так, чтобы создать
определенное неравенство между более и менее развитыми республиками, с тем
чтобы обеспечить выравнивание бюджетов в пользу отстающих.
Важнейший вопрос о
земле решается в таком плане, что общие начала землеустройства и
землепользования относятся к компетенции Союза. Это предполагает, что
детализация проблемы может проводиться силами республик. Да иначе трудно себе
представить, поскольку природные условия в различных районах Союза весьма
разнообразны, и без их учета невозможно наладить ведение хозяйства. Это
различие было проведено республиканскими земельными кодексами, изданными как
раз в 20-х годах. В РСФСР ЗК был принят накануне образования СССР, но
существенным переделкам после этого не подвергался, поскольку учитывал именно
республиканские условия. В пору коллективизации большое значение приобретают
общесоюзные акты, притом в первую очередь — партийные. Знаменитое постановление
ЦК ВКП(б) 5 января 1930 г. «О темпе коллективизации и мерах помощи
государства колхозному строительству» исходило именно из того, что
коллективизация — дело общесоюзное. В то же время в постановлении отмечались
специфические условия отдельных географических районов, по которым и
дифференцировалась коллективизация, включая ее темпы. Следует отметить, что
определение сроков коллективизации идет не по республикам, а в соответствии с
географическими зонами, в зависимости от условий ведения хозяйства в них. Так,
первоочередной коллективизации подлежат Среднее и Нижнее Поволжье, Северный
Кавказ, остальные зерновые районы должны коллективизироваться несколько позже.
Прочие подлежат обобществлению в последнюю очередь.
Некоторое внимание на
союзные республики обращается в п. «п», говорящем о законодательстве.
Он оставляет за Союзом определение основ законодательства, «установление
основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и уголовного
законодательства Союза». Следовательно, издание надлежащих кодексов
остается в компетенции республик. То же относится и к трудовому
законодательству.
Таким образом,
Конституция, не давая определение понятия суверенитета, практически решает
проблему разделения суверенных прав между Союзом и республиками, притом
достаточно гармонично. Союз наделяется правами, обеспечивающими его
функционирование как могучей единой державы, но республики сохраняют за собой
все необходимое для их успешного развития в сторону строительства социализма.
Конституция СССР уже в
ст. 1 рассматривает и вопрос о том, кто должен реализовать суверенитет Союза,
его компетенцию, поручая это дело надлежащим государственным органам, прежде
всего высшим. Но в Основном законе уделяется некоторое внимание и
республиканским органам. К рассмотрению структуры и принципов деятельности тех
и других мы теперь и приступаем.
Глава
4. Структура и компетенция государственных органов
Образование СССР
означало возникновение нового государства с соответствующим государственным
механизмом. Поскольку Советский Союз объединял уже вполне сложившиеся
республики, у него не было необходимости создавать всю систему государственных
органов снизу доверху. Органы власти и управления Союза строились с учетом
опыта, накопленного республиками, в особенности РСФСР. В силу этого их
структура и организация были, в принципе, аналогичны республиканским.
Самым важным по
значению и первым по времени возникновения стал орган, выражающий верховенство
трудящихся, — съезд Советов Союза ССР.
Первый Всесоюзный съезд
Советов явился лучшим проявлением преемственности органов Союза от органов
российских. Как уже говорилось, по существу, его состав полностью совпадал с
только что прошедшим Всероссийским съездом. И неудивительно: ведь на съезде
Советов РСФСР были представлены делегаты от всех республик, которые вошли в
состав Союза.
Правда, статус
представителей республик на Х Всероссийском съезде Советов вызывает некоторые
оговорки. Как уже отмечалось, на IХ Всероссийском съезде Советов союзные с ней
республики были представлены как автономные, т.е. статус делегатов от Украины,
Белоруссии, Закавказья не отличался от статуса собственно российских делегатов.
Сложнее дело обстояло с представительством республик на Х съезде. Оно было
двойственным. В литературе мы иногда можем встретить утверждения о том, что
делегаты союзных республик и на Х Всероссийском съезде были равноправны с
собственно российскими. Но есть и другое утверждение, что они были не
равноправными участниками съезда, а лишь гостями, даже почетными гостями*(204).
Второе мнение
представляется более убедительным, хотя бы потому, что решение Х Всероссийского
съезда Советов «По докладу об образовании Союза Советских Социалистических
республик» сформулировано как бы отстраненно, подчеркивая, что Россия
стоит рядом с другими республиками, но уже отнюдь не над ними*(205). В то же
время имеется одна любопытная деталь: на съезде присутствовали делегаты не
только от республик, но и от Красной Армии, причем в большом количестве — 3,5%
делегатов, т. е. больше, например, чем от Белоруссии (1,3%)*(206). Получается,
что суверенитет-то суверенитетом, а армия всех республик единая.
Да и пространство СССР
совпадало с совокупностью территорий его членов, как это и положено в союзном
государстве. Поэтому даже нормы представительства были одни и те же: один
делегат от 25 000 городских избирателей или от 125 000 сельского населения.
Статья 9 Конституции Союза почти текстуально совпадает со ст. 25 Основного
закона России. В Основном законе СССР есть только маленькое уточнение: в
Российской Конституции говорилось лишь о городских Советах, а в Основном законе
Союза также и о Советах «городских поселений». Таким образом, рабочие
поселки и т. п., очевидно, изымались из сельской территории, то есть их жители
приравнивались к городским, а не к сельским избирателям.
Характерно и другое
сходство между конституциями. По идее, казалось бы, представительство сельского
населения на Всесоюзном съезде должно бы идти от республик. Однако закон рассматривает
в качестве высшей административной единицы не республику, даже там, где она
маленькая, как, например, Белоруссия, а губернию, то есть точно так же, как
было до сих пор и продолжало оставаться в России. Всесоюзный съезд Советов,
следовательно, имеет дело, как уже отмечалось, не с республиками, а с
гражданами.
В
Конституции Союза нет специальной главы об избирательном праве. Союз опирается
на избирательные системы республик, его членов, которые идентичны. Но для Союза
важен порядок формирования его высшего представительного органа, который
создается на базе республиканских избирательных систем. А эти системы, как
помним, сложились в ходе Октябрьской революции и даже чуть раньше нее, будучи
результатом творчества трудящихся масс. Соответственно, выборы на Всесоюзный
съезд Советов проходили по принципу всеобщего для трудящихся избирательного
права, то есть с исключением эксплуататоров и приравненных к ним лиц.
Любопытно, что
социальный состав съезда отнюдь не соответствовал составу населения. При
колоссальном превосходстве в стране крестьянства в числе делегатов на съезде
крестьян было 26,8%. Рабочие занимали 44,4%, то есть значительно больше, чем их
было в населении, что отражало идею диктатуры пролетариата. Интеллигентов среди
делегатов было 28,8%, то есть больше, чем крестьян, и это в стране, где
интеллигенция была тончайшим слоем*(207). Очевидно, что в числе интеллигентов
значились разного рода служащие, советские и партийные, что вполне понятно и
правомерно.
На II Всесоюзном съезде
Советов социальный состав несколько изменился, но в небольших пределах: процент
рабочих немного увеличился, а интеллигентов — сократился. Представители
крестьян остались на прежнем уровне*(208). На III съезде процент рабочих в
сравнении со вторым заметно упал (почти на 9 единиц), интеллигенции — вырос (на
5,5 единицы), крестьянство подросло на 3%. На следующих съездах все эти
показатели колебались примерно в тех же пределах, вплоть до VII съезда
включительно. Но для нас пока что важно одно, что, конечно, на Всесоюзных
съездах Советов работали исключительно трудящиеся, несмотря на нэп. Нэпманы,
как известно, были, разумеется, лишенцами, как и сельская буржуазия — кулаки.
От съезда к съезду
росло количество делегатов. Поскольку нормы представительства оставались
неизменными, то, очевидно, это вызывалось ростом населения страны. На первом съезде
работало 2214 человек, на VII — 2562 делегата.
Эти данные
соответствуют показателям роста населения. Трудно рассчитать представительность
съездов по городам, но она ярко видна по сельскому населению. В 1922 году в
Союзе зарегистрировано 114 100 000 сельского населения. Оно было представлено
на съезде 444 делегатами. При известной норме представительства их должно было
быть даже меньше — 424. Следовательно, вне зависимости от соотношения с рабочим
классом и интеллигенцией крестьянство было представлено стопроцентно*(209), то
есть выборы для него были по-настоящему всеобщими. Некоторая разница в реальных
и должных результатах создавалась, очевидно, тем, что при регистрации возникала
погрешность при определении социального статуса делегатов, поскольку понятия
«крестьянство» и «сельское население» все-таки не всегда
совпадают. И интеллигенция могла быть и городской, и сельской. Тем не менее
можно сделать главный вывод, что выборы на Всесоюзный съезд Советов, как и на
республиканские съезды, были действительно всеобщими для трудящихся.
Очевидно проведение и
другого известного принципа советской избирательной системы — неравенства между
городским и сельским населением, вернее, между городскими и сельскими
трудящимися. Обычно считают, что это неравенство выражается в соотношении 1:3 в
пользу рабочих. Примерно то же получается и при анализе состава Всесоюзных
съездов. Если сложить процент рабочих с процентом интеллигенции на Первом
съезде Советов, то получается, что их вместе чуть меньше 3/4. Такая же картина
видна на Втором съезде и с некоторым приближением на следующих. С учетом
погрешностей при отнесении интеллигенции к сельской или городской счет будет
даже несколько больше в пользу крестьянства. Но в целом и, грубо говоря,
подтверждается общий расчет: представительство крестьян на Всесоюзных съездах
Советов было примерно в три раза меньше, чем от городского населения. Такое
соотношение родилось еще в 1917-1918 годах и сохранялось, кажется, до конца
существования первой советской избирательной системы.
Естественно, что выборы
на Всесоюзные съезды Советов проходили в обстановке многостепенности. Статья 9
прямо говорит об этом. Делегаты на съезд посылаются от городских Советов и Советов
городских поселений, а также представителей губернских съездов Советов.
Следовательно, в перовом случае имеют место в принципе двустепенные выборы:
городские Советы избираются непосредственно избирателями, а они уже делегируют
своих представителей на Всесоюзный съезд Советов.
Сложнее обстоит дело с
сельскими избирателями, вернее, губернскими. На губернские съезды Советов
делегаты посылаются опять же от городов данной губернии, но в то же время и от
волостей, от волостных съездов Советов. В свою очередь, волостные съезды
формируются из представителей всех сельских советов волости. Следовательно, для
крестьянина путь на Всесоюзный съезд Советов идет по четырем ступенькам:
сельский совет — волостной съезд Советов, губернский съезд Советов, Всесоюзный съезд.
Это путь для российских крестьян, в других республиках он был немножко иным,
например, первое время в Белоруссии, где не было губерний. Правда, там
губернское звено заменяется республиканским (ст. 10), как и в других
республиках, не имевших губернского деления.
На систему выборов
съезда Советов Союза повлияло районирование, изменившее
административно-территориальное деление всей страны. IV съезд Советов Союза
изменил ст. 9 Конституции, включив в нее упоминание об округах и поставив их
рядом с губерниями*(210). Дело в том, что в ходе районирования губернское
деление стало заменяться областным и краевым для России и окружным для других
республик, причем к 1927 году реформа еще не была окончена. С завершением
районирования и ликвидацией округов выборы на Всесоюзный съезд Советов стали
проводиться краевыми (или областными) съездами Советов, а в республиках, не
имеющих краевого деления, — республиканскими съездами Советов, что было
специально отмечено в постановлении «По докладу о конституционных
вопросах» на VII Всесоюзном съезде Советов*(211).
О порядке голосования
при избрании съезда Советов Союза Конституция умалчивает. На практике в
соответствии с обычаем, принятом в республиках, голосование проходило открыто*(212).
При всех условиях
представительство трудящихся классов на съездах Советов Союза было обеспечено с
достаточной полнотой. Представительными были съезды и в национальном разрезе.
Так, на I съезде русских было 62,5%, украинцев — 8, белоруссов — 1,1, евреев —
10,8, от народов Кавказа — 4,5, различных тюрков — 5,7, латышей и эстонцев —
3,4, представителей других национальностей — 4%. Как видим, заметное место
занимали делегаты, которые не имели своих государственных образований в
пределах Советского Союза*(213), но играли серьезную роль в государственном и
партийном аппарате. Подобную же картину мы видим и на II съезде Советов с
некоторыми колебаниями в ту и другую сторону*(214). Любопытно, что процент
некоторых народов среди делегатов съездов заметно отличается от их удельного
веса в составе населения страны. Очевидно, что в тех случаях, когда мы видим
это отличие в сторону увеличения, можно отметить большую социальную активность
того или иного народа.
Анализ делегатов в
половом разрезе говорит о невысоком участии женщин. Так, на I съезде Советов их
было всего 77 человек, на втором — 3%, на третьем, однако, побольше — 162 человека,
на V съезде количество женщин решительно возросло до 364, а на VI — до 20%,
снизившись на VII-м до 18,7%. То есть доля женщин на съездах за всю их историю
серьезно возросла, хотя все-таки и не решительным образом.
Характерен партийный
состав съездов Советов Союза. Конечно, можно отметить определяющее большинство
правящей партии — коммунистов. На I съезде их было 94,1%, хотя еще в
незначительном количестве (0,2%) сохранялось представительство иных партий. На
II съезде процент коммунистов несколько снизился — до 90%, но зато уже не было
представителей каких-либо иных партий, на IV съезде коммунистов стало еще
меньше — 72,5%, на V — даже меньше половины*(215). На VI съезде численное
господство партии восстановилось — 72,8%. И на VII-м сохранилось — 74,1%. На
последнем фиксируются уже и комсомольцы — 4,9%, что говорит о привлечении
молодежи к работе верховного органа власти.
В ходе подготовки
образования СССР выдвигалась и идея, что верховным органом власти Союза должен
быть ЦИК. Однако на заседании комиссий ЦК РКП(б) в ноябре 1922 г. по инициативе
М.И. Калинина было решено, что таким органом может быть только съезд Советов.
Это решение означало проведение принципа последовательного демократизма в
строительстве органов Союза.
Фактически съезд
Советов как высший орган власти Союза выступил в момент провозглашения СССР. I
Всесоюзный съезд Советов, утвердивший решение об образовании Союза, тем самым
стал его высшим органом власти. Это положение вытекало из Договора об
образовании СССР, а затем было подтверждено Конституцией.
Очередные съезды
Советов первоначально созывались ежегодно. II съезд Советов Союза собрался в
январе 1924 г., через 13 месяцев после I-го; III съезд Советов работал в 1925
г. Громоздкость съездов, определенные организационные сложности и дороговизна
их созыва побудили вскоре установить другую периодичность заседаний. IV съезд
Советов СССР в 1927 г. определил, что впредь съезды будут собираться раз в два
года. Конституция допускала также созыв чрезвычайных съездов.
В компетенцию
Всесоюзного съезда Советов входили все без исключения вопросы, которые
Конституцией были отнесены к ведению Союза. К исключительной компетенции съезда
относились утверждение и изменение основных начал Конституции СССР. Съезды
Советов Союза на практике реализовывали те широкие права, которые им были
предоставлены, и принимали акты конституционного значения. На II, III, IV и V
съездах Советов обсуждались важнейшие вопросы развития сельского хозяйства,
финансов, промышленности, советского строительства, проблемы внешней политики.
Съезды осуществляли свое право контроля над исполнительными органами, заслушивая
отчетные доклады правительства.
II съезд Советов
работал в траурные дни. 21 января 1924 г. умер В.И. Ленин. Съезд принял
специальное обращение к трудящемуся человечеству и ряд постановлений об
увековечении имени вождя мирового пролетариата (о сооружении памятников, об
издании сочинений, о сооружении мавзолея, о переименовании Петрограда в
Ленинград).
В период между съездами
Советов верховным органом власти СССР являлся Центральный Исполнительный
Комитет Союза (ст. 8).
ЦИК Союза в отличие от
республиканских центральных исполнительных комитетов был органом двухпалатным.
Он состоял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Но такая конструкция
сложилась не сразу. В Договоре об образовании СССР ЦИК мыслится как
однопалатный, там даже нет намека на возможную двухпалатность. Именно таким и
был избран Центральный Исполнительный Комитет первого созыва.
Этот Комитет, в
соответствии с Договором, был избран в составе 371 члена пропорционально
населению каждой из союзных республик. То есть он повторял состав съезда
Советов в миниатюре. А это означало, что и съезд Советов, и ЦИК по своему составу
отражали бы естественное неравенство прав республик. При этом получалось бы,
что Россия подавляет все остальные республики своим большинством и,
следовательно, всегда может решать любые вопросы так, как захочется ей. Ведь на
I съезде Советов из общего числа 2214 делегатов от России было 1727, от УССР —
364, от Закавказской Федерации — 91, от Белоруссии — 33. Следовательно,
делегация Российской Республики была больше суммы всех остальных делегаций.
Соответственно, и в Центральном Исполнительном Комитете такое неравенство
должно было сохраниться. Оно и сохранилось в составе ЦИК 1-го созыва, хотя
Россия и Украина добровольно уступили часть своих мест Закавказью и Белоруссии.
Даже благодаря этой уступке Закфедерация получила 7% мест в ЦИК при 4,2%
закавказского населения в составе Союза, а Белоруссия соответственно — 1,9% при
удельном весе населения 1,2%. И не случайно в ходе переработки Договора об
образовании СССР и создании Конституции встал вопрос о реконструкции
Центрального Исполнительного Комитета Союза.
Актуальность этого
вытекла и из положения ЦИК в составе высших органов власти Союза. Дело в том,
что компетенция ЦИК почти равнялась компетенции съезда Советов. Конституция
Союза в ст. 1 перечисляет суверенные права его, не отделяет права съезда от
прав Центрального Исполнительного Комитета.
Актуальность вопроса о
составе ЦИК вытекала из того, что он, будучи более узкой коллегией, чем съезд
Советов, собирался чаще, значительно чаще, а значит, вел более активную
законодательную и иную работу.
Вопрос о реорганизации
ЦИК, о превращении его в двухпалатный орган возник в партийных кругах.
Но первоначально проект
положения о ЦИК еще на первой его сессии поручили разработать Президиуму ЦИК.
Была создана для этого специальная Комиссия, одна из 6, предназначенных для
решения важнейших конституционных вопросов.
Вообще говоря, проблема
создания специального органа для защиты интересов нерусских народов обсуждалась
в республиках еще накануне образования СССР*(216). В центральном аппарате о ней
заговорил впервые И.В. Сталин. 4 февраля 1923 г. в письме членам и кандидатам
ЦК РКП(б) по поводу данного ему поручения составить тезисы по национальному
вопросу к ХII съезду партии он, в частности, затронул и эту проблему, полагая,
что, может быть, следует кроме ЦИК создать параллельный ему орган, являющийся
представительством всех национальностей Союза на началах равенства*(217).
Февральский Пленум ЦК обсудил тезисы Сталина и принял решение, в котором, в
частности, говорилось и о двухпалатной системе. Вслед за тем проблема была
поставлена на обсуждение в высших партийных органах Союза и республик. В
частности, ею занималась среди других и VII конференция Компартии Украины в
начале апреля 1923 года. Речь шла о соотношении представительства союзных и
автономных республик*(218). В решении Конференции говорилось о необходимости
создания в системе органов Союза специального органа, построенного на основе
равенства союзных республик. Проблему обсудил также II съезд Компартии Грузии.
Принципиально она была
решена на ХII Съезде РКП(б). И.В. Сталин в докладе «О национальных
моментах в партийном и государственном строительстве» выдвинул три
важнейших мероприятия, которые должны быть проведены в целях разрешения
насущных национальных вопросов. Одним из них он назвал создание такого органа
государства, «который служил бы отражением нужд и потребностей всех без
исключения республик и национальностей». Таким органом должна была стать
вторая палата в составе Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР.
Сталин мыслил, в
отличие от некоторых других деятелей, не создание отдельного органа наряду с
ЦИК, а именно преобразование Центрального Исполнительного Комитета в
двухпалатный орган, где одна палата «выбиралась бы на Союзном съезде
Советов, независимо от национальностей, а вторая палата выбиралась бы
республиками и областями (республики поровну и национальные области тоже
поровну) и утверждалась бы тем же съездом Советов Союза Республик»*(219).
Таким образом, идея
состояла в том, что первая палата должна блюсти общегосударственные интересы,
вторая — учитывать все многообразие национального состава страны. Докладчик указывал,
что в новом органе следует представить именно не просто 4 члена Союза, но и
более мелкие национально-государственные образования. Он говорил даже вообще о
всех народах. Последнее, конечно, не совсем получилось, поскольку организовать
представительство от мелких и мельчайших народов, которых много в нашей стране,
практически было затруднительно. Пришлось довольствоваться тем, что каждый
народ живет в какой-то республике или автономной области и эти образования, их
органы выражают интересы всех народов и национальностей.
При обсуждении доклада
Сталина на пленарном заседании съезда сюжет о второй палате ЦИК не вызвал
заметного интереса. Из многочисленных выступающих его коснулись только двое:
представитель Туркестана Рыскулов и делегат от украинской Компартии Х.
Раковский. Первый обратил внимание на необходимость предоставления достаточных
прав предполагаемой палате национальностей, второй вообще лишь вскользь одобрил
идею Сталина*(220).
Более активно проблема
обсуждалась в секции съезда. Подводя итог ее работе, докладчик отметил, что там
спор шел по вопросу о конструировании второй палаты ЦИК. Меньшинство
выступающих считало правильным создать Совет Национальностей только из
делегатов от четырех союзных республик. В соответствии с мнением большинства
секция решила, что палата должна быть образована не только союзными, но и
автономными республиками, причем представительство от тех и других следует
сделать одинаковым. Кроме того, в Совет войдут и делегаты от автономных
областей*(221). По не очень понятным причинам Б. Мдивани возражал вообще против
идеи второй палаты. Он полагал, что интересы республик и народов могут быть
вполне защищены и в рамках единого ЦИК*(222).
В резолюцию съезда по
национальному вопросу среди множества других пунктов были включены два,
посвященные специально особому органу, отражающему интересы национальных
районов. Предлагалось включить сюда кроме представителей республик и автономных
областей на началах равенства также делегатов от нетитульных народов, входящих
в эти республики*(223). То есть будущий орган станет по-настоящему Советом
национальностей, а не просто государственных образований. Представители
нетитульных народов должны были идти, очевидно, в счет титульных.
Проблема второй палаты
ЦИК оживленно обсуждалась в специальной комиссии ЦК РКП(б), созданной после
съезда и для реализации его решений, причем этот вопрос был поставлен первым.
Комиссия определила конкретно состав второй палаты ЦИК. Предполагалось
установить, что от всех республик в нее должно входить по 5 представителей, а
от автономных областей — по одному. То есть Комиссия ушла в этом вопросе от
решения съезда, предполагавшего полное равенство национально-государственных
образований, что, впрочем, было вполне правомерно: нельзя же приравнивать
союзную республику к автономной области. Здесь вторая палата получила уже свое
название — Совет Национальностей, и статус равной первой палате*(224). По
словам Д.З. Мануильского, эти вопросы были достаточно проработаны, почему на
Расширенной комиссии ЦИК большой необходимости в дальнейших дебатах не было*(225).
Правда, Б. Мдивани пытался против чего-то возражать, но суть его претензий из
протокола не видна*(226).
Серьезное внимание
проблеме второй палаты было уделено на известном IV совещании ЦК РКП(б) с
ответственными работниками национальных республик и областей. На нем И.В.
Сталин огласил подготовленный им проект платформы по национальному вопросу,
предварительно одобренный Политбюро ЦК РКП(б). В нем говорилось о составе
будущего органа, причем норма представительства предлагалась несколько
неопределенно. В отличие от решения комиссии ЦК Сталин полагал, что республики
должны быть представлены четырьмя «или больше» делегатами от
национальных областей, он предлагал сохранить первоначальную норму — 1 делегат
от каждой. При этом члены первой палаты не должны совмещать свою должность с членством
во второй. Правда, формулировка по этому вопросу мягкая —
«желательно». Состав палаты формируется на местах, но должен
утверждаться Всесоюзным съездом Советов. Сталин дает и название палатам:
Союзный Совет и Совет Национальностей.
Докладчик предложил
четко определить права палат. Предполагалось их полное равенство, отражаемое и
в деталях. Каждая из палат должна иметь право законодательной инициативы, ни
один закон не может быть принят без согласия обеих палат, голосующих раздельно.
При конфликтах должны создаваться согласительные комиссии. При недостижении
согласия дело решается на совместном заседании палат. Если же и оно не даст
результата, то вопрос должен передаваться на рассмотрение съезда Советов,
причем возможен созыв экстренного съезда.
Все эти и некоторые
другие идеи нашли свое отражение в Конституции, преимущественно в главах 3 и 4.
Последняя посвящена специально Центральному Исполнительному Комитету Союза.
Современный
отечественный автор, правда, не юрист, утверждает, что внесение в Конституцию
идеи о второй палате ЦИК означало «пересмотр условий »Договора об
образовании СССР»*(227). А.Н. Медушевский, наверно, забывает, что I
Всесоюзный съезд Советов как раз поручил ЦИК, совместно с органами союзных
республик, доработать союзный договор. Впрочем, при всех условиях очевидно, что
такой «пересмотр» был угоден и выгоден союзным республикам, о правах
которых печется критик, вслед за Авторхановым полагающий, что Союзу ССР
следовало бы быть не федерацией, а конфедерацией.
Третьим важнейшим
органом власти и управления, предусмотренным Конституцией Союза, выступал
Президиум ЦИК Союза. Он имеет разнообразные функции, не только нормотворческие,
но и технические. Конституция упоминает, прежде всего, о том, что Президиум ЦИК
созывает сессии Центрального Исполнительного Комитета. Закон указывает о
различных основаниях для этого. Прежде всего, речь идет об очередных сессиях
ЦИК, которые должны проходить три раза в год. Во-вторых, возможны и
чрезвычайные сессии, для чего нужны, однако, определенные в законе основания.
Прежде всего, таким основанием может быть собственная инициатива Президиума,
оформленная специальным постановлением. Инициаторами созыва сессии ЦИК могут
быть и Президиумы его палат, а также требование ЦИК хотя бы одной из союзных
республик (ст. 21).
В период между сессиями
ЦИК его Президиум является высшим органом власти Союза. Он образуется
своеобразным путем: в состав Президиума ЦИК автоматически входят полностью
президиумы палат. Общее число членов Президиума первоначально составляло 21
человек. Оно складывалось из трех семерок. В соответствии со ст. 25 Президиумы
палат включали в себя по семь делегатов каждый. Третья семерка избиралась на
совместном заседании палат. В законе об этом говорится не прямо, но вывод можно
сделать из анализа ст. 25 и 26.
С увеличением
количества союзных республик менялось и количество членов Президиума ЦИК, для
чего вносились в Конституцию специальные поправки. Так, III съезд Советов Союза
в 1925 году, после национально-государственного размежевания Средней Азии и
образования Узбекской и Туркменской ССР, изменил уже упомянутые статьи,
установив, что теперь Президиумы палат будут состоять из 9 членов каждый. Общее
число членов Президиума ЦИК соответственно доводилось до 27*(228).
Превращение автономной
Таджикской ССР в союзную республику не повлекло за собой расширения Совета
Национальностей, поскольку представители Таджикистана уже входили в состав
Совета, и количество их не должно было меняться, благо союзные и автономные
республики были представлены одинаковым количеством членов. Не отразилось это
изменение и на составе Президиума ЦИК.
Президиум ЦИК Союза,
подобно самому Центральному Исполнительному Комитету, являлся высшим
законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти Союза (ст.
29). То есть, как и сам Центральный Исполнительный Комитет, этот орган строился
на ленинском принципе «соединения властей», единства Советской
власти. Кроме того, он выполнял функции конституционного надзора, поскольку ст.
30 возлагала на него наблюдение «за проведением в жизнь Конституции
Союза». На Президиум ЦИК возлагалось и наблюдение за исполнением всех
постановлений съезда Советов и ЦИК.
Президиум ЦИК имел
право приостанавливать и отменять постановления СНК, чего на практике почти не
было*(229). Кроме того, он мог приостанавливать и отменять постановления
отдельных наркоматов Союза, а также Центральных исполнительных комитетов и
Совнаркомов союзных республик.
По Конституции
Президиум ЦИК имел право приостанавливать даже постановления съездов Советов
союзных республик (ст. 32). Правда, в этом случае требовалось последующее
внесение соответствующих актов на рассмотрение и утверждение ЦИК Союза.
Президиум ЦИК имел
право издавать декреты, постановления и распоряжения, рассматривать и
утверждать проекты декретов и постановлений, вносимых СНК, отдельными
ведомствами Союза, республиканскими ЦИК, их президиумами и другими органами
власти.
Президиум ЦИК
информировал палаты ЦИК СССР о наиболее важных постановлениях, изданных от
имени ЦИК в период между сессиями. Часть из них требовала одобрения ЦИК, но
основная масса просто доводилась до сведения.
Президиум ЦИК в своей
работе опирался на широкий круг весьма разнородных учреждений и организаций. В
его непосредственном подчинении находились, например, комиссии содействия
госкредиту и сберегательному делу, помощи беспризорным, комиссии по земельному
устройству трудящихся евреев, нового латинизированного алфавита, общества
Красного Креста и др., общим числом свыше ста.
Как это было в свое
время с Президиумом Всероссийского ЦИК, Президиум Центрального Исполнительного
Комитета Союза постепенно стал расширять поле своей деятельности. Он стал
решать вопросы, входящие в компетенцию самого ЦИК и порой даже съезда Советов
Союза. Это вытекало из того факта, что со временем съезды Советов стали
собираться все реже, а затем и сессии ЦИК последовали примеру высшего органа
власти. В свою очередь, такое обстоятельство вызывалось громоздкостью системы
органов власти Союза, сложностью созыва съездов и сессий ЦИК. Ведь даже ЦИК
насчитывал сотни своих членов. Президиум же ЦИК был органом компактным и
оперативным, он мог решать все дела быстро и по существу.
Конституция перечисляла
языки, на которых должны были публиковаться акты Центрального Исполнительного
Комитета Союза и его Президиума. Кроме русского, украинского и белорусского,
перечислялись три языка республик, входящих в состав ЗСФСР. Характерно, что
языки эти именуются не государственными, а «общеупотребительными».
Присоединение к Союзу среднеазиатских республик не сопровождалось изменением
ст. 34. Очевидно, считалось, что для них достаточно и русского языка, к тому же
азербайджанский, который Конституция называет тюрко-татарским, имеет
значительное сходство с узбекским и туркменским.
Президиум ЦИК находился
в системе сложных связей по горизонтали и вертикали. С одной стороны, он в той
или иной мере руководит правительством СССР, а с другой — советскими органами
союзных республик, их ЦИК и Президиумами ЦИК. В частности, он решал проблемы
взаимоотношений между названными органами. Работая порой за ЦИК или вместо ЦИК,
Президиум в то же время отвечает перед ЦИК.
ЦИК Союза был создан
еще I съездом Советов. Вслед за чем на его сессии был образован и Президиум
ЦИК. До II съезда Советов Союза ЦИК существовал как однопалатный орган, на этом
съезде он был сформирован на основе двухпалатности. В Союзный Совет избрали 414
членов и 220 кандидатов. Совет Национальностей сформировали по представлению
национальных районов в общем числе 100 человек. Характерен состав членов Совета
Национальностей, русских здесь работало всего 13%. Нерусские республики и
области послали делегатов титульных и других народов, населяющих их. Характерен
классовый состав Совета Национальностей: крестьян больше, чем рабочих. Это
подтверждало слова Сталина, что национальный вопрос — по существу крестьянский,
нерусские районы были, как правило, непролетарскими. Характерен в то же время
высокий процент интеллигенции (53), к которой причислялись, конечно,
руководящие деятели национальных районов*(230).
Состав ЦИК VII созыва
выглядел несколько иначе. В Союзный Совет входило теперь 607 делегатов, что
отражало рост населения страны, а в Совет Национальностей — 150 в силу роста
числа союзных и автономных республик, а также и автономных областей*(231).
Подобно РСФСР и всем
другим союзным республикам правительством Союза Конституция определила Совет
Народных Комиссаров. Как видим, и название органа было принято тождественное.
Основной закон характеризует его как исполнительный и распорядительный орган
ЦИК. Общий характер этого органа аналогичен характеру республиканских
правительств, но в деталях имеются некоторые отличия. Правительство России
характеризуется ее Конституцией 1918 года как орган общего управления государством.
Статья 37 Конституции Союза рассматривает его Совнарком как орган Центрального
Исполнительного Комитета. Обе конституции называют свои Совнаркомы
исполнительными органами, но российский Основной закон наделяет Совнарком
правом издавать декреты, т.е. законы (ст. 38). То же записано и в Конституции
Союза, и даже в статье под тем же номером. Но имеются и некоторые отличия.
Российский закон дает правительству широчайшие права: оно может принимать
«все меры, необходимые для правильного и быстрого течения государственной
жизни». Конституция Союза более четко определяет границы полномочий
правительства. Оно зависит, по существу, во всем от Центрального
Исполнительного Комитета, который определяет круг прав, предоставляемых
Совнаркому. Предусматривается издание специального Положения о Совнаркоме, чего
не видно в Основном законе России. Очень важен вопрос о составе правительства
СССР. Он определялся уже Союзным договором. Тогда в составе правительства
предусматривались народные комиссары по иностранным делам, военным и морским
делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов,
рабоче-крестьянской инспекции, председатель Высшего Совета Народного Хозяйства,
народный комиссар труда, народный комиссар продовольствия, народный комиссар
финансов. Однако скоро проблема наркоматов стала спорной и вызвала довольно
бурную дискуссию, поскольку речь шла, по существу, о разграничении прав Союза и
республик. Ее увязывали даже с проблемами шовинизма и национализма,
централизации и сепаратизма.
Уже на упоминавшемся
Февральском Пленуме ЦК РКП(б) в 1923 году М.В. Фрунзе предложил пересмотреть
вопрос о финансовых правах Союза и республик в сторону расширения полномочий
последних (бюджет, займы), а также о концессиях*(232).
Еще до Пленума И.В.
Сталин написал письмо членам и кандидатам ЦК РКП(б), в котором среди других
поднял вопрос о количестве объединенных наркоматов, об увеличении их
количества. При этом он предлагал, чтобы инициатива такого изменения шла от
республик. В числе наркоматов, предлагаемых к переводу в объединенные,
назывались народные комиссариаты просвещения, внутренних дел, юстиции, здравоохранения
и социального обеспечения, то есть такие, которые тесно связаны с национальными
особенностями. Именно поэтому Союзный договор относил их к числу республиканских.
На ХII съезде партии
Сталин говорит об этом более осторожно. В своем докладе он предлагает создать
такую конструкцию «комиссариатов в Союзе Республик, которая бы дала
возможность, по крайней мере, основным национальностям иметь своих людей в
составе коллегий и которая создала бы такую обстановку, когда нужды и
потребности отдельных республик безусловно удовлетворялись бы»*(233). Тут
уже не совсем ясно, имеет ли в виду докладчик ту самую идею объединения
широкого круга наркоматов или просто введение в состав народных комиссариатов
Союза работников из республик.
В прениях, однако,
ставились вопросы не о расширении круга объединенных наркоматов, а как раз об
их сокращении. Так, Б. Мдивани, ссылаясь на Ленина, говорил о желательности
«пересмотреть и сократить» число объединенных наркоматов*(234). В
проекте, представленном им же на рассмотрение секции по национальному вопросу,
вместо 10 объединенных наркоматов предлагается оставить только 6. Аналогичную
мысль проводит и Гринько применительно к Украине. Он выступает против
централизаторских тенденций, особенно в хозяйственной сфере, и в первую очередь
в продовольственных и финансовых вопросах*(235). Махарадзе, не возражая против
объединения железных дорог, требовал более широкого участия Грузии в управлении
ими. Скрыпник ратовал за расширение образования на украинском языке за
пределами Украины (надо сказать, что на территории РСФСР было уже 500
украинских школ и других учебных заведений), за создание украинских секций в
партийных органах тех губерний, где имеются украинцы, за искоренение русского
языка в партийных органах Украины. Возражал он и против неизбежной русификации
украинцев и других нерусских народов в Красной Армии. «…Нам необходимо:
принять меры, — говорил он, — чтобы наша армия не была орудием
русификации»*(236). Возражая Скрыпнику, Элиава отметил, что в Грузии нет
языковых проблем, что грузинский язык «господствует всюду и везде там, где
приходится соприкасаться с массами грузинской национальности»*(237).
Возразил он и Махарадзе по поводу объединения железных дорог, отметив, что
грузинские органы достаточно участвуют в этом процессе. Как уже отмечалось, с
сепаратистскими разговорами выступил Х. Раковский. Его занимали хозяйственные
вопросы, в частности, проблема Наркомзема, но также и Наркомнаца. Его
обеспокоили шаги российских наркоматов — СНК, Наркомфина, Наркомтруда — по
объединению с украинскими.
Надо сказать, что
Раковский проявлял сепаратистские настроения не столько на словах, сколько на
деле. Будучи председателем Совнаркома УССР, он, начиная с 1920 года и даже
когда Украина стала уже членом СССР, проводил неоднократно переговоры с
европейскими государствами на различные экономические темы и подписывал
договоры с английскими и германскими организациями, в том числе даже по линии
военного сотрудничества (правда, с ведома Москвы), а также в сфере просвещения.
Дело дошло до того, что в 1922 году Раковский пытался подписать договор с
Германией, аналогичный Рапалльскому, совершенно независимо от России. Только
своевременное вмешательство Наркомата иностранных дел РСФСР сорвало эти
поползновения*(238).
А в июле 1923 года
украинское правительство приняло решение, по которому все экономические
договоры, касающиеся Украины, но подписанные в Москве, были признаны
недействительными и подлежали перерегистрации в надлежащих украинских органах*(239).
С сепаратистским душком
выступил на ХII съезде и Цинцадзе, присоединившийся к мнению тех, кто
протестовал против поспешного, с его точки зрения, объединения железных дорог
Закавказья.
Енукидзе отметил
сепаратистские настроения в Компартии Грузии, в частности, по вопросу о
самостоятельной денежной системе. В заключительном слове Сталин особого
внимания проблеме наркоматов не уделил. Его привлек здесь один момент, который
он предложил закрепить в решении съезда: «Таким же результатом наследства
старого следует считать стремление некоторых ведомств РСФСР подчинить себе
самостоятельные комиссариаты автономных республик и проложить путь к ликвидации
последних»*(240). Как видим, ведомственные проблемы, о которых говорили
выступавшие в прениях, не привлекли особого внимания докладчика.
Приведенная
формулировка Сталина была воспроизведена и в соответствующей резолюции съезда.
Кроме того, в развитие вопроса там отмечалось: «Съезд призывает членов
партии зорко следить за тем, чтобы объединение республик и слияние
комиссариатов не было использовано шовинистически настроенными советскими
чиновниками как прикрытие их попыток игнорировать хозяйственные и культурные
нужды национальных республик. Слияние комиссариатов есть экзамен советскому
аппарату: если бы этот опыт получил на практике великодержавническое
направление, то партия была бы вынуждена принять против такого извращения самые
решительные меры, вплоть до постановки вопроса о пересмотре слияния некоторых
комиссариатов впредь до надлежащего перевоспитания советского аппарата в духе
действительно пролетарского и действительно братского внимания к нуждам и
потребностям малых и отсталых национальностей»*(241).
Далее в резолюции
говорилось: «…съезд рекомендует членам партии в качестве практических
мер добиться того, чтобы: а) при построении центральных органов Союза было
обеспечено равенство прав и обязанностей отдельных республик как во взаимных
между ними отношениях, так и в отношении центральной власти Союза: в)
исполнительные органы Союза были сконструированы на началах, обеспечивающих
реальное участие в них представителей республик и удовлетворение нужд и
потребностей народов Союза»*(242).
Как видим, съезд партии
решал проблему наркоматов в общеполитическом, директивном, а не
государственно-правовом плане. Его идеи, следовательно, должны были
претворяться в жизнь на основе законодательных решений.
В литературе была распространена
мысль, что не только идея второй палаты, но и план создания трех видов
наркоматов принадлежит И.В. Сталину и был выдвинут именно им на ХII съезде
партии. Как видим, ничего подобного здесь не заметно.
После съезда, правда,
не сразу, начала свою работу, как известно, комиссия ЦК партии, в которой,
кроме других конституционных вопросов, разбиралась и проблема конструкции
наркоматов. Вот здесь заметно появление идеи трех видов наркоматов:
«союзных» (впоследствии общесоюзных), которые одновременно называются
и слитными, объединенных и тех, которые будут существовать только в республиках
(впоследствии их назовут республиканскими). И тут-то разгорелся конкретный спор
о принадлежности тех или иных народных комиссариатов к той или иной группе. То
есть практически шел все тот же спор о суверенных правах Союза и республик. Мы
встречаем здесь и знакомых сепаратистов, и их противников. Х. Раковский
возражал против отнесения Наркоминдела и Наркомвнешторга к общесоюзным
наркоматам, полагая, что достаточно их сделать объединенными. Можно отметить,
правда, некоторый сдвиг в его позиции: раньше ведь он мыслил эти ведомства даже
не объединенными. По-иному ведет конструкцию наркоматов М.В. Фрунзе. Он как раз
хотел сделать общесоюзными наркоматы иностранных дел, внешней торговли и
военно-морских дел, а НКПС и Наркомпочтель перевести в разряд объединенных.
Комиссия поступила мудро: она отклонила оба предложения, отнеся все
перечисленные ведомства к категории общесоюзных. Предлагалось одновременно,
чтобы перечисленные народные комиссариаты имели в республиках своих
уполномоченных, подчиненных им непосредственно и входящих в состав Совнаркомов
республик с правом совещательного или решающего голоса по решению ЦИК
республик. К объединенным наркоматам комиссия предложила отнести Наркомфин,
Наркомпрод, Наркомтруд, РКИ и ВСНХ. Кроме того, она полагала, что в коллегии
наркоматов и в представительства Союза за границей нужно ввести представителей
союзных республик.
Комиссия ЦК отвергла
предложение Х. Раковского о делении предметов ведения высших органов власти
Союза на две категории: дела, рассматриваемые 1) непосредственно ими, 2) по
согласованию с республиками. Детальное решение вопроса о предметах ведения
высших органов власти Союза комиссия ЦК передала на рассмотрение комиссии ЦИК
СССР*(243).
Комиссия ЦК заседала 5
июня, а также 6-го. Ее решения определили ход и исход работы Расширенной
комиссии ЦИК, в том числе, естественно, и по проблеме наркоматов.
Соответственно комиссия ЦИК дружно отклонила украинский проект Союзного
договора, в том числе и предложения по поводу наркоматов.
Занималось проблемой и
IV совещание ЦК РКП(б) с работниками национальных районов. В генеральном
докладе Сталина четко формулируется разделение наркоматов, и их уже три группы:
первая группа называется слитными, вторая — директивными, и третью можно
характеризовать как независимые. К слитным докладчик предлагает отнести
известную пятерку — Наркомвоен, Наркоминдел, Внешторг, Почтель и НКПС.
Директивных должно быть тоже пять — ВСНХ, Наркомпрод, Наркомфин, Наркомтруд,
Рабкрин. Вторая группа находится в двойном подчинении. Независимыми должны быть
шесть наркоматов, специально не перечисляемых.
Характерно, что Сталин
уже называет обсуждаемый документ Конституцией. Больше того, и Союзный договор,
принятый на I съезде Советов Союза, в той его редакции, Сталин тоже именует
Конституцией*(244).
Здесь докладчик делает
некоторые натяжки. В Союзном договоре нет еще деления на слитные и
объединенные. Имеется лишь общий список наркомов, входящих в состав
правительства Союза и аналогичный список наркомов, составляющих Советы народных
комиссаров союзных республик. Чтобы понять, какие из наркоматов относятся к
каким группам, нужно сопоставить оба этих списка. Тогда и получится, что
совпадающие в том и другом списке будут директивными, не совпадающие в первом
списке — слитными, а во втором — республиканскими, «независимыми».
Общий перечень ведомств
почти совпадает с тем, который содержался в Конституции РСФСР 1918 года.
Разница только в том, что в России первоначально военные ведомства были
разделены между наркоматами по военным делам и по морским делам. В российской
Конституции значилось ведомство торговли и промышленности, как это было и до
революции, в Союзе предусматривался наркомат внешней торговли, а
промышленность, естественно, относилась к компетенции ВСНХ.
Опыт подразделения
наркоматов по разным категориям был накоплен еще во время гражданской войны и
закреплен в союзных договорах РСФСР с другими республиками, подписанных в
1920-1921 годах. Договор с Украиной предусматривал объединение, полное
объединение даже не пяти, а семи наркоматов и во всяком случае Внешторга. О
Наркоминделе договор умалчивает, зато предусматривается полное объединение
ВСНХ, наркоматов финансов и труда. То есть степень объединения ведомств в
Договоре 1920 года с Украиной была даже выше, чем в Договоре об образовании
СССР. Подобную же картину можно увидеть и в договоре 1921 года РСФСР с
Белоруссией. Серия соглашений, подписанных РСФСР с правительством Азербайджана
в 1920 году, объединяла примерно тот же круг ведомств, а вот союзный договор
РСФСР с Грузией говорил лишь о военном объединении, оставляя прочее, очевидно,
на будущее*(245). В свете отмеченного видна несостоятельность концепции
конфедерации, якобы существовавшей между советскими республиками до образования
СССР, концепции, идущей еще от Н.И. Палиенко и реанимированной в последней по
времени работе Д. Тэпса*(246). Какая ж тут конфедерация, когда полностью
объединяются семь важнейших ведомств, да еще на основе полного слияния! Даже в
Союзе и то этого не будет.
Материалы IV совещания
были положены в основу дальнейшей работы Расширенной комиссии ЦИК,
возобновившейся сразу после совещания. 13 июня было решено отложить разработку
Положения о наркоматах до 3-й сессии ЦИК СССР первого созыва. Это означало, что
вопрос будет рассматриваться уже после принятия Конституции, хотя в этот момент
вряд ли еще было известно, кто и когда будет принимать Основной закон.
Пленум ЦК РКП(б),
состоявшийся в конце июня и обсудивший готовый проект Конституции, внес в него
некоторые изменения. В отношении наркоматов было указано на необходимость
принять некоторые меры в партийном порядке, в частности, для гарантирования
прав союзных республик ввести в состав коллегий союзных наркоматов
представителей крупных национальностей.
На второй сессии ЦИК
Союза вместе с принятием Конституции были решены уже и некоторые практические
вопросы ее реализации, в том числе и касающиеся правительства и наркоматов. ЦИК
поручил своему Президиуму подготовить положения о ЦИК, СНК и отдельных
наркоматах Союза ССР, внести их на утверждение ближайшей сессии ЦИК Союза ССР.
Центральный
Исполнительный Комитет единодушно избрал первого председателя Совета Народных
Комиссаров СССР. Им стал В.И. Ленин, бывший до сих пор председателем Совнаркома
РСФСР. Этот акт, скорее символический, чем деловой, означал признание роли
Ленина, уже тяжело больного и практически недееспособного, в создании
Советского государства и Союза Советских Социалистических Республик, безмерное
уважение к вождю российского и международного пролетариата.
Был избран состав
первого правительства Союза, занявшего теперь законное место в системе
управления нового государства взамен СНК РСФСР, временно выполнявшего
обязанности союзного правительства.
Вскоре после принятия
Конституции были проведены мероприятия по созданию других высших органов власти
Союза. 13 июля 1923 г. Президиум ЦИК постановил довести до сведения ЦИК союзных
республик, что он в составе, избранном еще на первой сессии ЦИК, продолжает
свою работу на основе Конституции. Было утверждено несколько постановлений ВЦИК
и СНК РСФСР, изданных ими в качестве органов власти Союза ССР. Президиум ЦИК
предложил Совнаркому Союза немедленно приступить к работе, согласно главе
шестой Конституции Союза ССР. Наркомам Союза ССР было предложено сформировать
коллегии и приступить к работе. Президиум ЦИК Союза ССР обязал СНК СССР
образовать СТО и утвердить Положение о нем, назначить коллегии наркоматов,
создать Госбанк Союза ССР, образовать при СНК комиссию законодательных
предположений, комиссию по рассмотрению финансовых вопросов и Главный
концессионный комитет*(247).
В принятом ЦИК тексте
Конституции дается терминология в отношении наркоматов, которая будет потом
действовать как официальная и научная вплоть до принятия следующего Основного
закона — Конституции СССР 1936 года. Статья 50 говорит, что «народные
комиссариаты Союза Советских Социалистических Республик делятся на: а)
общесоюзные народные комиссариаты, единые для всего Союза Советских
Социалистических Республик; б) объединенные народные комиссариаты Союза
Советских Социалистических Республик».
Конституция СССР,
регламентируя, в принципе, общесоюзные проблемы, тем не менее не могла обойтись
и без определения некоторых республиканских вопросов. Не вдаваясь в детали, она
трактует об органах власти и управления союзных республик, без чего трудно было
бы понять и общесоюзные проблемы.
Подобно системе органов
власти и управления Союза, союзные республики возглавляются их съездами Советов
и Центральными исполнительными комитетами (ст. 64). Закон определяет
пространство действия названных органов — оно ограничено пределами территории
каждой республики, что является одним из признаков суверенитета данного
государства. Как и в Союзе, трактуется вопрос о взаимоотношениях съезда Советов
и ЦИК республики. Центральные исполнительные комитеты республик действуют в
промежутках между съездами. Сложился порядок, по которому ЦИКи избираются на
последнем заседании съезда, слагая свои полномочия перед ним. Так
обеспечивается преемственность и непрерывность в работе этих органов,
исключающая в то же время дублирование, тем более что полномочия съездов и ЦИК,
как и в Союзе, почти совпадают.
Так, ст. 49 Конституции
РСФСР 1918 года перечисляет одновременно права съезда и ВЦИК. Их одинаковые
права подчеркивает и ст. 50, позволяющая как съезду, так и Всероссийскому
Центральному Исполнительному Комитету принимать к своему производству любые
дела, которые они сочтут необходимыми рассмотреть и решить. Только ст. 51
ограничивает компетенцию ВЦИК, вводя понятие исключительного ведения съезда. Но
к нему относятся лишь установление, дополнение и изменение основных начал
Конституции и ратификация мирных договоров. Кроме того, права ВЦИК ограничены
еще в двух сферах, в которых Центральный Исполнительный Комитет может
действовать только тогда, когда невозможен созыв съезда Советов. Это
установление и изменение границ, а равно отчуждение частей территории РСФСР или
принадлежащих ей прав (п. «в» ст. 49) и сношение с иностранными
государствами, объявление войны и заключение мира (п. «з» ст. 49).
В принципе, такое
положение сохраняется и в Конституции РСФСР 1925 года, ст. 17 которой говорит о
широком круге вопросов, отнесенных к совместной компетенции съезда Советов и
ВЦИК. Но исключительная компетенция съезда определяется несколько по-другому. К
ней относятся, в соответствии со ст. 16, установление, дополнение и изменение
основных начал Конституции (Основного закона) РСФСР и окончательное утверждение
частичных изменений в Конституции РСФСР, принятых сессиями ВЦИК в период между
Всероссийскими съездами Советов, а также окончательное утверждение конституций
автономных советских социалистических республик.
Кроме того, в новой
Конституции России отражается уже ее членство в Союзе Советских
Социалистических Республик, взаимоотношение высших органов власти республики с
органами Союза. В соответствии с этим по-другому звучит ст. 18, аналогичная ст.
50, но теперь, в отличие от прежних времен, права Всероссийского съезда Советов
и ВЦИК ограничены компетенцией Союза. Следовательно, Всероссийский съезд
Советов и ВЦИК могут принять к своему производству любые дела, однако в
пределах ст. 1 Основного закона Союза, перечень которых, как уже говорилось,
дан исчерпывающе.
Оговариваются в
Конституции России и принципы действия на ее территории актов Всесоюзных
съездов советов, ЦИК и СНК. Они могут осуществляться лишь в пределах прав,
отнесенных к ведению Союза. За этим исключением никакие органы не могут
издавать акты, обязательные к исполнению на территории РСФСР (ст. 19), кроме ее
съездов Советов, ВЦИК, его Президиума, СНК.
Сходно разрешается
проблема в конституциях Украины. В первой из них, принятой в 1919 году,
вводится понятие «центральной Советской власти». В него включаются не
только Всеукраинский съезд Советов и ВУЦИК, но также и Совет Народных
Комиссаров республики. Их общая компетенция перечисляется в ст. 6 и сходна с
кругом вопросов, предусмотренных в ст. 49 и 50 Основного закона России*(248).
Конституция Украины
была существенно изменена после образования СССР, но ее новый текст был
утвержден только в 1929 году ХI Всеукраинским съездом Советов. Этот новый закон
существенно отличался от Конституции 1919 года.
Здесь статус высших
органов власти и управления рассматривается уже применительно к каждому органу
в отдельности. Всеукраинский съезд Советов объявляется высшим органом власти. И
в первую очередь устанавливается его связь с правительством. Съезд должен
утверждать отчеты Совета Народных Комиссаров, дает общее направление его в
области политики и народного хозяйства. Закон устанавливает довольно широкий
круг исключительных прав съезда. Среди них утверждение, изменение и дополнение
Конституции УССР, окончательное утверждение Конституции Автономной Молдавской
Республики и изменение и дополнение ее, изменение границ Украины, установление
границ Молдавской АССР и пр., всего 6 пунктов.
Исходя, очевидно, из
практики России, Всеукраинский съезд Советов стали теперь избирать один раз в
два года, хотя по масштабам республики можно было бы это делать и чаще,
собираться делегатам Украины было все-таки легче, чем на просторах РСФСР,
распахнувшейся промеж трех океанов.
Украина к этому времени
стала делиться на округа, поэтому делегаты на съезд избирались от них, плюс
представители Молдавии.
Специальная глава
посвящена и Всеукраинскому Центральному исполнительному комитету. Функции ВУЦИК
по Конституции были разнообразны, но перечисление их дается несколько иное, чем
в Основном законе РСФСР. Здесь Центральный исполнительный комитет объявляется
законодательным, распорядительным и исполнительным органом. Контролирующим
органом, в отличие от ВЦИК, он не является (ст. 25). ВУЦИК работал в сессионном
порядке, подобно тому, как это установилось в РСФСР с 1919 г. Объем его
компетенции перечислен в 14 пунктах.
Специальные главы
посвящены также Президиуму ВУЦИК и Совету народных комиссаров, народным
комиссариатам Украины.
В Конституции
Белоруссии 1919 года предвосхищается структура второго Основного закона Украины:
здесь также высшие органы власти и управления рассматриваются в отдельных
главах. Подобно Основному закону РСФСР 1918 года, Конституция БССР называет
свой съезд Советов «высшей властью Республики», периодичность
очередных съездов тоже одинаковая — два раза в год. Правда, как в России, так и
в Белоруссии начиная с 1919 года реально съезды собирались реже.
ЦИК Белоруссии
предполагался небольшим — всего 50 членов. Он был, естественно, ответствен
перед съездом Советов республики и являлся высшей властью между съездами.
Подобно российскому, ЦИК Белоруссии объявлялся и контролирующим органом. ЦИКБел
должен был давать общее направление деятельности рабоче-крестьянского
правительства и всех органов Советской власти в республике, объединять и
согласовывать работы по законодательству и управлению, наблюдать за проведением
в жизнь советской Конституции, постановлений съездов Советов и центральных
органов, рассматривать и утверждать проекты декретов и иные предложения,
вносимые отдельными ведомствами, а также издавать собственные декреты и
распоряжения.
В отличие от других
Советских республик, ЦИК Белоруссии наделялся двумя Президиумами — большим и
малым. Их функции и смысл разделения прописаны в законе не слишком внятно.
Впрочем, как уже
говорилось, Белоруссия тут же объединилась с Литвой, образовав единую
Литбелреспублику. Новое государство, как известно, просуществовало недолго, не
успев создать и своей Конституции. А Белоруссия, вернув в 1920 году
самостоятельность, восстановила и действие своей Конституции, внеся в нее,
однако, некоторые дополнения. В частности, состав ЦИК был расширен до 60
членов, из которых часть постоянно должна была работать в центре, а другая в
уездах. Дополнения предусматривают уже единый Президиум ЦИК, к которому
переходят права Центрального исполнительного комитета в период между его
сессиями. Председатель ЦИК стал одновременно и председателем Совнаркома*(249).
В марте 1924 года VI
съезд Советов БССР поручил ЦИКБел внести в действующую Конституцию БССР
изменения в соответствии с только что принятым Основным законом Союза.
Подобно Белоруссии, в
Закавказской Федерации Конституция рассматривала высшие органы власти и
управления в отдельных главах, посвященных соответственно съезду Советов, ЦИК,
Совнаркому. Специально главы о Президиуме ЦИК нет, но о нем говорится при
рассмотрении проблем Центрального исполнительного комитета республики.
«Высшей
государственной властью» объявляется съезд Советов рабочих, крестьянских,
красноармейских и матросских депутатов. Интересен порядок формирования съезда.
Хотя Закавказская Республика является федеративным государством, тем не менее
представительство на съезд идет не от республик — членов ЗСФСР, а прямо от
уездов, и только в определенных случаях формируют закавказский съезд Советов
республиканские съезды.
Высшие органы власти и
управления новых, среднеазиатских членов Союза строятся подобно предусмотренным
конституциями европейских ССР. Основной закон Узбекистана, принятый его II
съездом Советов в марте 1927 года, рассматривал высшие органы власти и
управления республики в отдельных главах. Всеузбекский съезд Советов рабочих,
крестьянских и красноармейских депутатов формируется, в принципе, окружными
съездами и городскими советами раз в два года.
Он избирает Центральный
исполнительный комитет республики, который объявляется также верховным органом
власти, притом законодательной, распорядительной и контролирующей в
межсъездовский период. Закон подчеркивает исключительное право съезда Советов
на решение конституционных вопросов как самого Узбекистана, так и Автономной
Таджикской Республики.
На ЦИК Узбекистана
возлагаются и обязанности, связанные с членством республики в составе СССР. Он
должен наблюдать за проведением в жизнь Конституции Союза ССР, постановлений
Всесоюзного съезда Советов, а также постановлений ЦИК, СНК и центральных
органов власти Союза (ст. 29).
Центральный
исполнительный комитет Советов Узбекской ССР имеет право приостанавливать или
отменять декреты, постановления и распоряжения Президиума ЦИК и съезда Советов
Таджикской АССР, поскольку Узбекистан является государством с автономными
образованиями.
Подобно Узбекской ССР,
Туркмения тоже почти три года обходилась без своей Конституции. Ее первый
Основной закон был принят в конце марта 1927 года. По содержанию он был
тождествен узбекскому, хотя некоторые мелкие отличия имели место. Так, в
отличие от большинства союзных республик, в Туркмении съезд Советов должен был
собираться один раз в год. При порядке формирования съезда на первое место
ставятся городские советы, а потом уже окружные и районные, которые в некоторых
случаях могут посылать своих делегатов непосредственно.
Центральный
исполнительный комитет Советов Туркмении характеризуется сходно с узбекским. В
том числе Конституция предусматривает и его обязанности по отношению к
Советскому Союзу, хотя и более кратко. ЦИК Туркмении должен наблюдать за
исполнением всех постановлений верховных органов Союза ССР.
Специальной главы о
Президиуме ЦИК Основной закон Туркмении не содержит, но о нем говорится,
конечно, в других главах. Он является высшим законодательным, распорядительным
и контролирующим органом власти в период между сессиями ЦИК. В его функции
входит, в частности, созыв сессий Центрального исполнительного комитета. Перед
ним, как и перед другими высшими органами власти, ответствен Совет народных
комиссаров.
Последнему посвящена
специальная глава, достаточно детально характеризующая статус правительства.
Закон отмечает, что «Совету Народных Комиссаров принадлежит общее
управление Туркменской Социалистической Советской Республикой» (ст. 35).
В состав Совнаркома
республики входят на правах его членов, кроме председателя и его заместителя,
наркомы торговли, труда, финансов, рабоче-дехканской инспекции, внутренних дел,
юстиции, просвещения, здравоохранения, земледелия, социального обеспечения, а
также председатель ВСНХ Туркмении. Кроме того, естественно, включаются
уполномоченные наркоматов Союза*(250).
Конституция
Таджикистана, ставшего союзной республикой, была принята в 1931 г. Она мало
отличается от Основных законов двух других среднеазиатских республик, да и от
европейских тоже.
Таким образом, правовой
статус высших органов власти и управления союзных республик, регламентируемый
Основным законом Союза, более подробно рассматривается в законодательстве самих
республик. При определенном разнообразии в деталях он в целом выглядит
достаточно единообразным. Во всяком случае, законодательство республик не
противоречит Конституции СССР 1924 года.
Специальная
глава в Конституции СССР посвящена Верховному суду Союза. В Основном законе
РСФСР 1918 года такой главы не было и вообще ничего не говорилось о судах.
Судоустройство рассматривалось в многочисленных отдельных законах, сменявших
друг друга на протяжении 1917-1922 годов. Должный порядок в этом деле навела
судебная реформа 1922 года, установившая достаточно стройную систему судебных
органов республики. В ней был предусмотрен и Верховный суд РСФСР.
Не рассматривался
вопрос о судоустройстве и в конституциях Украины, Белоруссии, Закавказской
Федерации. Таким образом, конституционных образцов для главы VII Основного
закона СССР не было. Но существовал юридический материал в законодательстве
РСФСР. Как раз накануне образования Союза ССР в России была проведена судебная
реформа, и в Положении о судоустройстве РСФСР, принятом ВЦИК 16 ноября 1922 г.,
большое внимание уделено Верховному суду республики. Но, судя по всему, это
положение не явилось образцом для VII главы Конституции Союза.
Верховный суд Союза ССР
учреждается по Конституции при Центральном Исполнительном Комитете Союза. В
России Верховный суд существовал сам по себе. Отличается и компетенция
Верховного суда СССР. Она связана, прежде всего, с характером этого органа, как
в определенной мере главы судебной системы государства. В ст. 43 Конституции
говорится о компетенции суда, причем на первом месте стоит такое право и
обязанность, как дача верховным судам союзных республик руководящих разъяснений
по вопросам общесоюзного законодательства. Характерно, однако, что имеется в
виду не все законодательство СССР, а именно общесоюзное. То есть Верховный суд
является хранителем единства союзного государства.
Этому же соответствует
и п. «б» той же статьи. Он предусматривает рассмотрение и
опротестование перед ЦИКом Союза «постановлений, решений и приговоров
верховных судов союзных республик по соображениям противоречия таковых
общесоюзному законодательству, или поскольку ими затрагиваются интересы других
республик». То есть здесь мы видим опять же роль Верховного суда, как
охранителя интересов Союза в целом и отдельных республик. На Верховный суд
возлагается и функция конституционного надзора. Он должен, в частности, давать
заключения по требованию ЦИК Союза о законности тех или иных постановлений
союзных республик с точки зрения Конституции.
Специфичной для
Верховного суда Союза, как органа союзного государства, является функция
разрешения судебных споров между союзными республиками.
Печально прославилась
впоследствии роль Верховного суда при осуществлении им функций рассмотрения дел
по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по должности. Но это
будет уже в 30-х годах.
Конституция
предусматривает состав Верховного суда. Он также отличается от состава
Верховного суда России. В Союзе отсутствует Президиум Верховного суда, но, как
и в РСФСР, предусмотрено пленарное заседание. В Верховном суде Союза имеются
гражданско-судебная и уголовно-судебная коллегии, но, в отличие от республик,
они не называются здесь кассационными, ибо не выполняют функций второй
инстанции. В России предусматривалось существование специальной судебной
коллегии, чего не было в Союзе. Зато и там и тут действовали военная и
военно-транспортная коллегии. В Верховном суде Союза не предусматривалась и
дисциплинарная коллегия, существовавшая в России.
Федеративный принцип
нашел отражение и в составе Пленума Верховного суда. В него входили среди
других первоначально 4 председателя пленарных заседаний верховных судов союзных
республик. С вступлением в Союз ССР новых республик и принятием на III съезде
Советов СССР поправок к Конституции состав Верховного суда также изменился.
Выросло общее количество членов суда, вместо 11 прежних стало 15. Количество
председателей верховных судов республик в составе Пленума было теперь просто
опущено. Очевидно, имелось в виду, что количество республик должно расти (и это
скоро так и случилось — прибавилась Таджикская ССР).
Члены Верховного суда
назначались Президиумом ЦИК. Среди них характерна и фигура представителя ОГПУ.
VI съезд Советов Союза
внес новые дополнения в Конституцию, касающиеся Верховного суда. Теперь уже не
определяется общее число членов суда, хотя его легко вычислить путем сложения.
В пленарные заседания включили и председателей коллегий, притом появилась новая
— транспортная. Наконец, имеются и специальные члены суда в числе 4,
назначаемые Президиумом ЦИК Союза, среди них значился и представитель ОГПУ.
Конституция Союза не
предусматривала должности Прокурора СССР, в отличие от республик, но вводилась
должность Прокурора Верховного суда, имеющего в силу своего положения
ограниченную компетенцию. Он назначался также Президиумом ЦИК Союза и имел
своеобразные функции. Первая из них — дача заключений по всем вопросам, подлежащим
разрешению Верховного суда СССР, — носила скорее контрольный характер. Вторая
уже вполне соответствовала характеру прокурорской деятельности — поддержание
обвинения на заседаниях Верховного суда — и, соответственно, касалась только
уголовных дел. Наконец, в-третьих, при опротестовании решений заседаний
Верховного суда он выступает также в специфически прокурорском качестве. При
этом, правда, не очень ясно, что имеется в виду под «решениями» —
постановления по гражданским делам или вообще любые акты суда.
Верховный суд находится
в особом положении с точки зрения процессуальной. Круг лиц, имеющих право
возбуждать в нем производство, строго ограничен. Среди них нет граждан, а
имеются лишь организации — ЦИК, его Президиум, прокурор Верховного суда и т.д.
(ст. 47).
Закон предусматривает
создание особых присутствий для решения важнейших уголовных и гражданских дел.
Сюда относятся дела, затрагивающие интересы нескольких республик, а также
касающиеся высоких должностных лиц — членов ЦИК и СНК Союза. При этом принятие
таких дел к производству Верховного суда может производиться только по особому
на каждый раз постановлению ЦИК или его Президиума.
Верховный суд Союза не
был кассационной инстанцией для республиканских судов и вообще, кроме вопросов,
перечисленных в ст. 43, он не был связан прямой цепочкой с судебными системами
союзных республик.
В день утверждения
Конституции СССР ЦИКом было принято и постановление «О Верховном суде
Союза ССР». Наверное, это был первый акт, который отразил необходимость
изменения правовой системы в связи с Основным законом Союза. В то же время это
был акт реализации Конституции.
Постановление указывало
на необходимость разработать подробное положение о Верховном суде Союза,
согласовать с ЦИКами союзных республик действующие положения о верховных судах
республик и процессуальные кодексы*(251).
Президиум ЦИК быстро
выполнил поручение и уже в ноябре 1923 года Положение о Верховном суде Союза
было утверждено Центральным Исполнительным Комитетом. Этот закон полностью
соответствует главе седьмой Конституции и иногда просто повторяет ее статьи и
детализирует остальные. Положение определяет основные направления деятельности
Верховного суда Союза. Среди них в первую очередь называется общий надзор по
наблюдению за законностью, куда включаются явно и обязанности, носящие характер
конституционного надзора. Далее идут функции судебного надзора и
непосредственно судебные полномочия самого Верховного суда, выступающего в
качестве первой инстанции. Положение определяет состав Верховного суда, говорит
о его пленарных заседаниях, о работе коллегий и специальных присутствиях, о
штатах и смете. 14 июля 1924 г. Положение о Верховном суде было дополнено
некоторыми новеллами, касающимися состава суда, в том числе гарантиями для его
членов.
Прежде всего,
говорилось о представительстве союзных республик в судебных заседаниях.
Гарантируя права республик, закон предусматривал возможность замещения в
заседаниях отсутствующих по тем или иным причинам председателей верховных судов
республик их заместителями, с тем чтобы ни одно заседание не проходило в
отсутствие представителей членов федерации.
Кроме того, закон
устанавливал принцип неприкосновенности личности членов Верховного суда. Никто
из членов Верховного суда и его коллегий не мог быть предан суду или подвергнут
личному задержанию, обыску и осмотру без ведома и согласия Президиума ЦИК СССР,
в экстренных случаях Председателя ЦИК Союза*(252).
В тот же день
Центральный Исполнительный Комитет принял «Наказ Верховному суду Союза
Советских Социалистических Республик», конкретизирующий права, обязанности
и форму деятельности этого органа.
Говоря об общем
надзоре, осуществляемом Верховным судом, Наказ как раз затрагивает и функции
конституционного надзора. Он возлагает на Верховный суд приостановление и
отмену постановлений, действий и распоряжений центральных органов и отдельных
комиссариатов Союза ССР (кроме постановлений ЦИК Союза и его Президиума) по
мотивам несогласованности таковых с Конституцией Союза СССР. Эти представления
должны направляться в Президиум ЦИК. Инициаторами таких действий могут быть:
сам Верховный суд, центральные органы союзных республик, что является еще одной
из гарантий их суверенитета, и прокурорские органы.
Интерес союзных
республик Верховный суд охраняет и в порядке судебного надзора. В то же время
он защищает и права Союза от неправомерных действий республиканских органов.
Наказ говорит, что «в случае противоречия постановлений, решений и
приговоров верховных судов союзных республик, вошедших в законную силу, с
общесоюзным законодательством, или поскольку ими затрагиваются интересы других
союзных республик, пленарные заседания верховного Суда Союза ССР по
представлению прокурора Верховного Суда Союза ССР рассматривают вопрос об
опротестовании таковых перед Президиумом Центрального Исполнительного Комитета
Союза ССР». Если приговор, постановление или решение Верховного суда одной
союзной республики затрагивают интересы другой союзной республики, то прокурор
последней может опротестовать означенное постановление, приговор или решение
путем представления в Верховный суд Союза с одновременным немедленным докладом
Центральному исполнительному комитету республики, интересы которой он
представляет*(253).
В октябре того же года
были приняты Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик. Несмотря на
столь широкое наименование документа, он посвящен, по существу, лишь судебным
системам союзных республик, о Верховном суде Союза говорится лишь в одной
статье и в наиболее общей форме. Впрочем, очевидно, в «Основах» так и
следовало говорить, тем более что всего несколько месяцев назад были приняты
достаточно подробные и исчерпывающие специальные законы о Верховном суде Союза,
которые только что мы анализировали. Определенные упоминания о Верховном суде
Союза содержатся и в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных
республик, принятых 31 октября того же года.
В 1929 году было
утверждено ЦИК и СНК Положение о Верховном суде Союза ССР и Прокуратуре
Верховного суда Союза ССР, не внесшее, однако, принципиальных изменений в
статус Верховного суда. Правда, Верховный суд получил право законодательной
инициативы и дополнительные права в сфере общего надзора.
Новые конституции
союзных республик решают вопрос о судебной системе по-разному. Основной закон
РСФСР 1925 года, как и конституции большинства других республик, по- прежнему
ничего не говорит о судоустройстве. Зато в Конституции Закавказской Федерации
имеется специальная глава «О Верховном суде Закавказской Социалистической
Федеративной Советской Республики», почти текстуально списанная с Положения
о Верховном суде Союза. Основной закон Закавказья не интересуют отношения с
органами Союза по судебной линии, но он регламентирует порядок отношений
Верховного суда Федерации с входящими в нее республиками*(254).
Специфически
решает Конституция Союза вопрос о Прокуратуре. В отличие от Верховного суда
Прокуратура СССР не создается. Но закон предусматривает должность прокурора
этого суда. Соответственно, его функции связаны если не исключительно, то по
преимуществу с деятельностью Верховного суда. На обязанности этого прокурора
лежит дача заключений по всем вопросам, подлежащим разрешению Верховного суда,
поддержание обвинения в заседании его и в случае несогласия с решениями
пленарного заседания Верховного суда СССР опротестование их в Президиум ЦИК
Союза (ст. 46).
Прокуроры союзных
республик не были подчинены Прокурору Верховного суда Союза. Системы
республиканских прокурорских органов входили в состав наркоматов юстиции
республик. Прокуроры республик были подчинены и подведомственны исключительно
верховным органам своих республик. В 1930 г. прокуроры Азербайджана и Грузии
были выделены из наркоматов и около трех лет состояли непосредственно при ЦИК этих
республик*(255).
Специальная глава, хотя
и очень маленькая, посвящена в Конституции Союза Объединенному государственному
политическому управлению. Его задачей является «объединение усилий союзных
республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и
бандитизмом» (ст. 61). Важно отметить, что Конституция Союза закрепляет
положение органов госбезопасности как конституционных, а не чрезвычайных, хотя
уже реформа 1922 г. исключила слово «чрезвычайная» из их названия.
ГПУ республик были
учреждены еще в 1922 году в ходе известной реформы, когда была упразднена ВЧК и
часть ее функций передана судам. Остальное досталось специально созданному
органу — Государственному политическому управлению РСФСР, как и других
республик*(256). С созданием Союза эти республиканские органы были поставлены в
подчинение образованному объединенному карательному ведомству. Конституция
четко очерчивает круг вопросов, относимых к компетенции ОГПУ. Хотя орган по
идее должен заниматься политическими вопросами, к его ведению отнесены и
смежные: экономическая контрреволюция и бандитизм. Правда, в условиях нэпа
порой трудно было отличить экономическую контрреволюцию от политической и
простой бандитизм от политического.
ОГПУ организуется при
Совете Народных Комиссаров, а его председатель входит в состав Совнаркома Союза
с совещательным голосом. Это говорит о том, что ОГПУ не равно наркоматам по
своему правовому положению, хотя его работа составляет весьма важную
государственную функцию.
Интересно соотношение
ОГПУ с аналогичными республиканскими органами. Конституция называет
Государственные политические управления республик местными органами ОГПУ. И
степень централизации здесь достаточно высокая: республиканскими ГПУ руководят
уполномоченные ОГПУ, подобно тому, как это делается в общесоюзных наркоматах.
Но уполномоченные ОГПУ должны действовать при СНК союзных республик, а не в
составе его, подобно тому, как это сделано и в Союзе (ст. 62). Таким образом,
ограничиться утверждением, что система ОГПУ была централизованной, как это
пишет Т.П. Коржихина*(257), недостаточно: эта централизация знала определенную
меру.
Надзор за деятельностью
ОГПУ Конституция поручает Прокурору Верховного суда Союза. То есть здесь
планируется как бы двойной контроль: прокурор ходит под рукой Верховного суда,
а ОГПУ — под надзором прокурора. С 1933 г. надзор за законностью действий ОГПУ
был возложен на Прокурора СССР.
Соответственно правовое
положение ОГПУ, его председателя и представителей отражено в законодательстве о
Верховном суде Союза. Конституция предусматривает, что в состав Верховного суда
входит один представитель Объединенного государственного политического
управления в качестве члена Пленума Верховного суда Союза. Объединенное
государственное политическое управление имеет право направлять на рассмотрение
пленарного заседания Верховного суда дела, входящие, в соответствии со ст. 43
Конституции, в компетенцию этого органа.
Конституции союзных
республик уделяют органам ГПУ еще меньше внимания, чем Основной закон Союза.
Некоторые вообще умалчивают о них (российская, туркменская), другие говорят
крайне скупо (например, белорусская). Конституция Закавказской Федерации в этом
вопросе несколько расходится с общесоюзной. Она включает председателя ГПУ в
состав правительства республики наравне с наркомами (финансов, внутренней
торговли, рабоче-крестьянской инспекции и др.). При этом не указывается о связи
органов Закавказья с ОГПУ, председатель ГПУ ЗСФСР не именуется уполномоченным
Всесоюзного ведомства. Реально ГПУ Закавказья было создано лишь в 1926 г.,
путем преобразования ЧК республики*(258). По-другому трактует вопрос Основной
закон Украины 1929 года, и более полно. Статья 43 определяет задачи ГПУ
республики — руководство борьбой с политической и экономической
контрреволюцией. Точно указывается наименование руководителя ГПУ республики —
председатель — и его соотношение с руководством ОГПУ: председатель ГПУ УССР
выступает одновременно в качестве уполномоченного ОГПУ. Белорусская Конституция
определяет статус председателя ГПУ республики менее четко. Он входит в состав
правительства, но может быть наделен по специальному постановлению ЦИК или
решающим, или совещательным голосом. Впрочем, на таких же правах входят в
состав правительства и уполномоченные наркоматов Союза по иностранным, военным
и морским делам и др. Более подробно трактуют вопрос конституции Таджикистана и
Узбекистана. В Таджикистане руководитель ведомства республики состоит при СНК и
с совещательным голосом, он именуется не председателем, а начальником ГПУ и
возглавляет все органы Государственного политического управления.
Подчеркивается, что он должен действовать на основании специального положения,
утверждаемого законодательными органами Союза, т.е. руководствуется общесоюзным
законодательством (ст. 49 Конституции 1929 г.). Сходно, но не тождественно
определяет статус ГПУ республики Конституция Узбекистана 1931 года. Здесь
руководитель ГПУ состоит также при правительстве, точно определяется, что он
имеет совещательный голос, но именуется председателем ГПУ (ст. 52).
Своеобразно был решен
вопрос об органах госбезопасности на транспорте. Хотя НКПС был отнесен к
общесоюзным наркоматам, тем не менее Особые отделы, выполнявшие функции борьбы
с политическими преступлениями на транспорте, были подчинены республиканским
ГПУ.
Упоминаемое в
конституциях некоторых республик положение об Объединенном государственном
политическом управлении и его органах было утверждено еще в конце 1923 г. Оно
конкретизировало структуру и задачи ОГПУ и его органов, опираясь на главу IX
Конституции Союза. Положение предусматривало создание при председателе ОГПУ
коллегии, члены которой утверждались СНК СССР и пользовались всеми правами
членов коллегий народных комиссариатов Союза ССР. На ОГПУ возлагалась задача
оперативной разведывательной работы в общесоюзном масштабе, направленной на
раскрытие и пресечение действий шпионов, контрреволюционных вредительских
организаций и банд. ОГПУ и его местные органы пользовались правами учреждений и
частей Красной Армии. Сотрудники ОГПУ приравнивались к лицам, состоящим на
действительной военной службе*(259). С 1929 года в ведение ОГПУ была передана
часть исправительно-трудовых лагерей.
В 1934 году ОГПУ было
включено в созданный постановлением ЦИК СССР Народный комиссариат внутренних
дел Союза ССР в качестве Главного управления государственной безопасности.
В ОГПУ существовала
судебная коллегия для рассмотрения контрреволюционных дел. Теперь она была
упразднена, но на ее место пришло пресловутое Особое совещание — внесудебный
орган, имеющий, тем не менее, право применять уголовную репрессию, хотя по
закону политические преступления должны были рассматриваться Верховным судом
Союза, верховными судами союзных республик, краевыми и областными судами,
военными трибуналами и транспортными судами. Особое совещание состояло при
народном комиссаре внутренних дел СССР и под его председательством. На
заседаниях Совещания должен был присутствовать Прокурор СССР или его
заместитель, обязанный следить за соблюдением законности, т. е. защищать как
интересы государства, так, очевидно, и права «подсудимого», поскольку
наличие защиты не предусматривалось. Не требовалось, совершенно не требовалось,
и участие самого обвиняемого. Больше того, он не мог и просить об этом, не зная
даже о заседании, на котором разбирается его дело.
Т.П. Коржихина приводит
материалы, которые указывают на существование Особого совещания при ОГПУ еще в
20-х годах, однако достаточно полного раскрытия этой темы не дает*(260).
Любопытно, однако, утверждение о том, что в 1927 году ЦИК СССР предоставил ОГПУ
СССР право рассматривать во внесудебном порядке дела о диверсиях, поджогах,
порче оборудования и строго наказывать виновных, вплоть до применения высший
меры наказания. А в 1930-1932 гг. был принят целый ряд постановлений, которые
обязывали ОГПУ, органы прокуратуры и местные органы власти применять за
различные правонарушения заключение в концентрационный лагерь сроком от 5 до 10
лет без права амнистии.
В 1932 г. было
образовано Главное управление рабоче-крестьянской милиции при ОГПУ СССР. На
милицию, а значит и ОГПУ, было возложено проведение в жизнь решения о
паспортизации населения, которой придавалось важное значение. Дело в том, что
наиболее ловкие из кулаков, да и некоторые другие крестьяне в пору
коллективизации разбежались из деревень и следовало их выловить.
«Внесудебные
органы в рамках политической юстиции являлись карательным придатком к судебной
системе, совмещающим административную по сути дела репрессию с уголовным
судопроизводством»*(261). Они применяли наказания, предусмотренные
Уголовным кодексом, но действовали по собственной, по существу,
административной процедуре. Некоторые авторы называют их поэтому квазисудебными
органами*(262). При этом следует отметить, что они создавались и действовали на
основе соответствующих законов и иных законных нормативных актов. Явно
противоречить закону они станут лишь с момента принятия в 1936 году новой Конституции
Союза, которая укажет, что правосудие в СССР осуществляется судами (ст. 102).
Иных органов уголовной репрессии Конституция не предусматривает.
Необходимость
применения административной юстиции объяснялась в конечном счете
«революционной целесообразностью». Дело в том, что иногда невозможно
было в открытом судебном заседании с применением законных средств доказывания
обосновать приговор по серьезным и даже тяжким политическим делам, хотя в руках
следствия имелся обширный оперативный материал. Тем более, такая необходимость
вытекала порой из нежелания раскрывать источник оперативных сведений. Правда,
как показывает статистика, дел, по которым действительно имелись такого рода
препятствия, было не так уж много. Чаще к Особому совещанию и аналогичным органам
прибегали тогда, когда не было вообще достаточных материалов по делу, а
хотелось обязательно завершить его по тем или иным причинам обвинительным
приговором, порой даже расстрельным.
В литературе обычно
говорят об Особом совещании лишь с 1934 года, когда оно, как уже говорилось,
было создано при НКВД. Однако еще в 1924 году было издано «Положение о
правах ОГПУ в части административных высылок, ссылок и заключения в
концентрационный лагерь». Как видим, пока что закон предусматривал лишь
довольно мягкие меры репрессий.
Созданное на основании
этого положения Особое совещание состояло из трех членов ОГПУ с обязательным
участием прокурорского надзора. Вместе с тем внесудебную репрессию применяла и
непосредственно коллегия ОГПУ. В 1929 и 1931 годах коллегия издала циркуляры, в
соответствии с которыми образовывались «тройки» для предварительного
рассмотрения законченных следственных материалов и последующего их доклада на
заседаниях Особого совещания или коллегии ОГПУ. В состав «троек» входили
руководители оперативных управлений, отделов ОГПУ и полномочный представитель
ОГПУ в Московском военном округе. В заседаниях «троек» принимал
участие представитель прокуратуры.
3 февраля 1930 г.
Президиум ЦИК СССР издал постановление, согласно которому на время проведения кампании
по ликвидации кулачества ОГПУ получало право делегировать полномочия по
внесудебному рассмотрению дел своим представителям в краях и областях. На
местах создавались «тройки» с участием представителей крайкомов
(обкомов) ВКП(б), край(обл)исполкомов и прокуратуры. Состав «троек»
утверждался коллегией ОГПУ.
Авторы упоминавшейся
книги рассматривают создание Особого совещания при НКВД СССР в 1934 году как
«сохранение Особого совещания при наркоме»*(263). Вряд ли это точно,
поскольку НКВД СССР только что создавался. Другое дело, что меры репрессии,
предусмотренные для Особого совещания, были в принципе аналогичны тем, которые
перечислялись еще в Положении 1924 года. Более жесткие меры станут применяться
лишь позже.
В мае 1935 года
приказом НКВД СССР в наркоматах и управлениях внутренних дел республик, краев и
областей также были созданы «тройки», на которые распространялись
права Особого совещания.
До нас дошли документы,
которые свидетельствуют о том, что не все руководящие работники страны
оправдывали деятельность органов внесудебной юстиции. А.Я. Вышинский, которого
принято считать одним из активных виновников репрессий середины 30-х годов, 4
февраля 1936 года направил личное письмо председателю Совнаркома В.М. Молотову,
в котором обращал внимание на неправомерность и нецелесообразность действий
Особого совещания, год спустя, выступая на Февральско-мартовском Пленуме ЦК
ВКП(б), он резко критиковал действия органов НКВД, возглавлявшегося Г. Ягодой,
по расследованию политических дел. Вышинский отмечал незаконные методы
принуждения к признанию обвиняемых и невозможность вынесения материалов такого
следствия в суды. Основным недостатком в работе следственных органов НКВД и органов
прокуратуры Вышинский считал «тенденции построить следствие на собственном
признании обвиняемого.
Наши следователи очень
мало заботятся об объективных доказательствах, о вещественных доказательствах,
не говоря уже об экспертизе. Между тем центр тяжести расследования должен
лежать именно в этих объективных доказательствах. Ведь только при этом условии
можно рассчитывать на успешность судебного процесса, на то, что следствие
установило истину»*(264).
Правда, ни письмо А.Я.
Вышинского В.М. Молотову, ни его выступление на Пленуме, судя по репликам из
зала, поддержанное членами Пленума ЦК, не имели практического результата.
Больше того, Н.И. Ежов, сменивший Ягоду на посту наркома внутренних дел СССР,
закрутил гайки еще похлеще. Недаром 1937 год вошел в историю как время
ежовщины. Но это уже не вина первой Конституции Союза.


Заключение
Таким образом,
Конституция СССР 1924 года явилась результатом образования Советского Союза и
его логическим завершением. Колебания между формой юридического закрепления
этого государства завершилось в пользу именно Основного закона, а не Договора. Союзный
договор стал, следовательно, лишь определенным этапом в истории оформления
Союза ССР. Споры о форме конституирующего документа были проявлением как
определенных сепаратистских настроений в рядах руководителей некоторых союзных
республик, в первую очередь Украины, так и простым непониманием важности
правильной правовой формы закрепления нового государства. Победила, однако,
рациональная линия, отвечавшая требованиям времени и дальнейшей перспективы
развития СССР.
Создание СССР в
качестве союзного государства не вполне отвечало объективным условиям,
особенностям национального состава страны, естественно предрасположенной больше
к форме государства с автономными образованиями. Но международная обстановка,
надежда на мировую или, по, крайней мере, общеевроазиатскую революцию побудили
В.И.Ленина, а вслед за ним и все руководство Коммунистической партии и
Советского государства поставить карту именно на союзное государство,
федеративное. Впрочем, и такая форма государственного единства для нашей страны
оказалась все-таки достаточно жизнеспособной, выдержав даже страшные испытания
Великой Отечественной войной и другие трудности. И хотя разрушение Советского
Союза в определенной мере облегчалось союзной формой государственного единства,
тем не менее не в ней была главная причина беды.
Уже упоминавшийся
философ А.Н. Медушевский выдвинул странную идею о том, что партия в Конституции
1924 г. «формально закрепляя федеративный принцип, …реально проводила
курс на последовательное сворачивание прав республик и превращение их в
автономии»*(265). Юристы знают, что превратить союзное государство в
государство с автономными образованиями практически невозможно и, конечно, такого
процесса в истории Советского государства не было. Другое дело, что Ленин и
Сталин никогда не скрывали, а наоборот, подчеркивали временный характер
федеративного устройства, полагая, что ему на смену должен прийти
социалистический унитаризм — форма государственного единства, более удобная для
развития экономики, культуры и пр.
Конституция союзного
государства, каким стал Советский Союз с 1922 года, исходила из концепции
разделения суверенитета, то есть субъектами суверенных прав и обязанностей
стали как сам Советский Союз, так и его члены, между которыми были построены
гармоничные отношения. СССР взял на себя наиболее важные функции,
обеспечивающие прочность государства и дальнейшее его развитие. Права Союза
были исчерпывающе зафиксированы в законе. Остальные ничем не ограниченные
возможности оставались за республиками — членами союзного государства. Это
обеспечивало свободное развитие как самого Союза, так и его членов — союзных
республик, необходимую свободу всякого рода самоопределения, в первую очередь
хозяйственного и культурного. Советский Союз не ограничивал развитие народов, а
наоборот, создавал условия для их дальнейшего роста. Не случайно уже в период
до создания второй Конституции Союза в него вошли три новых союзных республики,
получившие такие же права, как и государства-учредители.
Гармония между
государством в целом и его частями в федерации не означает, конечно,
«гармонии федеративного и унитарного начал» в федеративном
государстве, как это утверждает один автор*(266). Федерализм и унитаризм —
диаметрально противоположные принципы организации государственного единства:
или государство простое, или оно сложное — третьего не дано. Конечно, можно
превратить любое федеративное государство в унитарное и наоборот, но это уже
другой вопрос. Одновременно же и то же государство не может быть неким
гермафродитом — и федерацией, и унитарным государством.
Конституция создала и
закрепила систему высших органов власти, управления и юстиции, а также органов
государственной безопасности. Эти органы создавались исходя из опыта
строительства союзных республик, и прежде всего РСФСР. Всесоюзный съезд Советов
почти полностью копировал Всероссийские съезды, особенно по порядку образования
и составу. Да и компетенция его была сходна с кругом полномочий съездов Советов
РСФСР. Вместе с тем имелись неизбежные отличия, вытекавшие из особенностей
правовой природы Союза.
Центральный
Исполнительный Комитет СССР уже отличался от ВЦИК и ЦИК других союзных
республик. В ходе строительства Союза и разработки его Конституции родилась
идея двухпалатности, обусловленная стремлением более четко и конкретно
обеспечить интересы союзных республик. Эта идея не вытекала из опыта отношений
между республиками накануне образования Союза, но была вполне плодотворной, как
новая форма организации связей внутри федерации.
Конструкция ЦИК Союза
ССР определила и новую структуру Президиума ЦИК. При этом как сам ЦИК Союза,
так и его Президиум изменялись в последующие годы в силу возникновения новых
членов союзного государства, включавших в эти органы своих представителей.
Совет Народных
Комиссаров СССР был также подобен правительствам союзных республик. Однако
состав его резко отличался. Это проистекало из идеи трех видов наркоматов,
родившейся еще до образования СССР, в ходе организации связей между Советской
Россией и союзными с ней республиками, но теперь поднятой на новую ступень.
Надо сказать, что ведомства по количеству распределялись почти равномерно: пять
народных комиссариатов стали общесоюзными, пять — союзно-республиканскими, или,
по тогдашней терминологии, объединенными, и шесть относились к республиканским.
Такая конструкция, как и создание второй палаты ЦИК Союза, решала все ту же
задачу — обеспечить наилучшее сочетание интересов Союза в целом с особенностями
его членов. Первая группа наркоматов отвечала наиболее общим интересам
федеративного государства, связанным, прежде всего, с внешними функциями,
вторая группа сочетала дела общесоюзные с республиканскими, наконец, третья
имела дело с национальной спецификой каждой союзной республики.
В отличие от
конституций союзных республик Основной закон Союза уделил специальное внимание,
специальную главу органу правосудия — Верховному суду СССР. Верховные суды существовали
и в союзных республиках, прежде всего в РСФСР, но ни одна из конституций этих
республик не уделяла им никакого внимания. Поэтому в данном вопросе Основной
закон Союза шел по непроторенному пути. Правда, и функции Верховного суда СССР
отличались от задач верховных судов республик. Он был связан с судебной
системой членов Федерации сложными узами. С одной стороны, он стал как бы
вершиной судебной системы всего Союза, с другой стороны, процессуально мало
координировал свою деятельность с судами членов Союза.
В отличие от
конституций союзных республик, Основной закон Союза включил специальную, хотя и
маленькую, главу об органах государственной безопасности — об Объединенном
государственном политическом управлении.
Конституция 1924 года
просуществовала с точки зрения исторической весьма не долго — каких-то 12-13
лет. Но это были сложные и ответственные годы строительства социализма, победа
которого была увенчана принятием нового Основного закона СССР, построенного на
новых принципах.
Приложение
Договор об образовании Союза Советских Социалистических
Республик
Российская
Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР), Украинская
Социалистическая Советская Республика (УССР), Белорусская Социалистическая
Советская Республика (БССР) и Закавказская Социалистическая Федеративная
Советская Республика (ЗСФСР — Грузия, Азербайджан и Армения) заключают
настоящий союзный договор об объединении в одно союзное государство —
«Союз Советских Социалистических Республик» — на следующих
основаниях.
1.
Ведению Союза Советских Социалистических Республик, в лице его верховных
органов, подлежат:
а)
представительство Союза в международных сношениях;
б)
изменение внешних границ Союза;
в)
заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик;
г)
объявление войны и заключение мира;
д)
заключение внешних государственных договоров;
е)
ратификация международных договоров;
ж)
установление систем внешней и внутренней торговли;
з)
установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, а также
заключение концессионных договоров;
и)
регулирование транспортного и почтово-телеграфного дела;
к)
установление основ организации вооруженных сил Союза Советских Социалистических
Республик;
л)
утверждение единого государственного бюджета Союза Советских Социалистических
Республик, установление монетной, денежной и кредитной системы, а также системы
общесоюзных, республиканских и местных налогов;
м)
установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно
пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза;
н)
общее союзное законодательство о переселениях;
о)
установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданское и
уголовное союзное законодательство;
п)
установление основных законов о труде;
р)
установление общих начал народного просвещения;
с)
установление общих мер в области охраны народного здравия;
т)
установление системы мер и весов;
у)
организация общесоюзной статистики;
ф)
основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав
иностранцев;
х)
право общей амнистии;
ц)
отмена нарушающих союзный договор постановлений Съездов Советов, Центральных
Исполнительных Комитетов и Советов Народных Комиссаров союзных республик.
2.
Верховным органом власти Союза Советских Социалистических Республик является
Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик, а в периоды между
съездами — Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических
Республик.
3.
Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик составляется из
представителей городских советов по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей и
представителей губернских съездов советов по расчету 1 депутат на 125 000
жителей.
4.
Делегаты на Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик избираются
на губернских съездах советов.
5.
Очередные Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик созываются
Центральным Исполнительным Комитетом Союза Советских Социалистических Республик
один раз в год; чрезвычайные Съезды созываются Центральным Исполнительным
Комитетом Союза Советских Социалистических Республик по его собственному
решению или же по требованию не менее двух союзных республик.
6.
Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик избирает Центральный Исполнительный
Комитет из представителей союзных республик пропорционально населению каждой,
всего в составе 371 члена.
7.
Очередные сессии Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик созываются три раза в год. Чрезвычайные сессии
созываются по постановлению Президиума Центрального Исполнительного Комитета
Союза или по требованию Совета Народных Комиссаров Союза Советских
Социалистических Республик, а также Центрального Исполнительного Комитета одной
из союзных республик.
8.
Съезды Советов и сессии Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик созываются в столицах союзных республик в порядке,
устанавливаемом Президиумом Центрального Исполнительного Комитета Союза
Советских Социалистических Республик.
9.
Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республик
избирает Президиум, являющийся высшим органом власти Союза в периоды между
сессиями Центрального Исполнительного Комитета Союза.
10.
Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик избирается в составе 19-ти членов, из коих
Центральный Исполнительный Комитет Союза избирает четырех председателей
Центрального Исполнительного Комитета Союза по числу союзных республик.
11.
Исполнительным органом Центрального Исполнительного Комитета Союза является
Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик (Совнарком
Союза), избираемый Центральным Исполнительным Комитетом Союза на срок
полномочий последнего, в составе:
Председателя Совета
Народных Комиссаров Союза,
Заместителей
Председателя,
Народного Комиссара по
Иностранным Делам,
Народного Комиссара по
Военным и Морским Делам,
Народного Комиссара
Внешней Торговли,
Народного Комиссара
Путей Сообщения,
Народного Комиссара
Почт и Телеграфов,
Народного Комиссара
Рабоче-Крестьянской Инспекции,
Председателя Высшего
Совета Народного Хозяйства,
Народного Комиссара
Труда,
Народного Комиссара
Продовольствия,
Народного Комиссара
Финансов.
12.
В целях утверждения революционной законности на территории Союза Советских
Социалистических Республик и объединения усилий союзных республик по борьбе с
контрреволюцией учреждается при Центральном Исполнительном Комитете Союза
Советских Социалистических Республик Верховный Суд, с функциями верховного
судебного контроля, а при Совете Народных Комиссаров Союза — объединенный орган
Государственного Политического Управления, председатель которого входит в Совет
Народных Комиссаров Союза с правом совещательного голоса.
13.
Декреты и постановления Совнаркома Союза Советских Социалистических Республик
обязательны для всех союзных республик и приводятся в исполнение
непосредственно на всей территории Союза.
14.
Декреты и постановления Центрального Исполнительного Комитета и Совнаркома
Союза печатаются на языках, общеупотребительных в союзных республиках (русский,
украинский, белорусский, грузинский, армянский, тюркский).
15.
Центральные Исполнительные Комитеты союзных республик опротестовывают декреты и
постановления Совнаркома Союза в Президиум Центрального Исполнительного
Комитета Союза Советских Социалистических Республик, не приостанавливая их
исполнения.
16.
Постановления и распоряжения Совета Народных Комиссаров Союза Советских
Социалистических Республик могут быть отменяемы лишь Центральным Исполнительным
Комитетом Союза Советских Социалистических Республик и его Президиумом;
распоряжения же отдельных Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических
Республик могут быть отменяемы Центральным Исполнительным Комитетом Союза
Советских Социалистических Республик, его Президиумом и Совнаркомом Союза.
17.
Распоряжения Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик
могут быть приостанавливаемы Центральными Исполнительными Комитетами или
Президиумами Центральных Исполнительных Комитетов союзных республик лишь в
исключительных случаях, при явном несоответствии данного распоряжения
постановлениям Совнаркома или Центрального Исполнительного Комитета Союза
Советских Социалистических Республик. О приостановке распоряжения Центральный
Исполнительный Комитет или Президиум Центрального Исполнительного Комитета
союзных республик немедленно сообщает Совету Народных Комиссаров Союза
Советских Социалистических Республик и соответствующему Народному Комиссару
Союза Советских Социалистических Республик.
18.
В состав Советов Народных Комиссаров союзных республик входят:
Председатель Совета
Народных Комиссаров,
Заместители
Председателя,
Председатель Высшего
Совета Народного Хозяйства,
Народный Комиссар
Земледелия,
Народный Комиссар
Продовольствия,
Народный Комиссар
Финансов,
Народный Комиссар
Труда,
Народный Комиссар
Внутренних Дел,
Народный Комиссар
Юстиции,
Народный Комиссар
Рабоче-Крестьянской Инспекции,
Народный Комиссар по
Просвещению,
Народный Комиссар
Здравоохранения,
Народный Комиссар
Социального Обеспечения,
Народный Комиссар по
Национальным Делам, а также с правом совещательного голоса Уполномоченные
Наркоматов Союза: по Иностранным Делам, по Военным и Морским Делам, Внешней
Торговли, Путей Сообщения и Почт и Телеграфов.
19.
Высший Совет Народного Хозяйства и Народные Комиссариаты: Продовольствия,
Финансов, Труда и Рабоче-Крестьянской Инспекции союзных республик,
непосредственно подчиняясь Центральным Исполнительным Комитетам и Совнаркомам
союзных республик, руководствуются в своей деятельности распоряжениями
соответственных Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик.
20.
Республики, входящие в состав Союза, имеют свои бюджеты, являющиеся составными
частями общесоюзного бюджета, утверждаемого Центральным Исполнительным
Комитетом Союза. Бюджеты республики в их доходных и расходных частях
устанавливаются Центральным Исполнительным Комитетом Союза. Перечень доходов и
размеры доходных отчислений, идущих на образование бюджетов союзных республик,
определяются Центральным Исполнительным Комитетом Союза.
21.
Для граждан союзных республик устанавливается единое союзное гражданство.
22.
Союз Советских Социалистических Республик имеет свой флаг, герб и
государственную печать.
23.
Столицей Союза Советских Социалистических Республик является город Москва.
24.
Союзные республики вносят в соответствии с настоящим договором изменения в свои
конституции.
25.
Утверждение, изменение и дополнение союзного договора подлежат исключительному
ведению Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик.
26.
За каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза.
(30
декабря 1922 г.)
(«I съезд Советов
ССР. Стенографический отчет». Изд. ЦИК СССР. 1923.


Приложение 1-е. С. 4-7)
Постановление
об утверждении декларации и договора об образовании СССР

Съезд Советов Союза
Советских Социалистических Республик, рассмотрев проект декларации об
образовании Союза ССР и заключенный полномочными делегациями, избранными
съездами советов РСФСР, УССР, ЗСФСР и БССР, союзный договор, постановляет:
1.
Декларацию и союзный договор в основном утвердить.
2.
Ввиду чрезвычайной важности принятой декларации и заключенного договора и
желательности выслушать окончательные мнения всех входящих в Союз республик о
тексте настоящего договора, передать декларацию и договор на дополнительное
рассмотрение ЦИКов союзных республик с тем, чтобы отзывы союзных республик были
представлены ЦИКу Союза ССР к ближайшей очередной его сессии.
3.
Поручить ближайшей очередной сессии ЦИКа Союза ССР рассмотреть полученные
отзывы, утвердить текст декларации и союзного договора и немедленно ввести его
в действие.
4.
Поручить ЦИКу Союза ССР подготовить ко второму съезду советов Союза
окончательный текст декларации и союзного договора и представить его на
окончательное утверждение второго съезда.
Постановление 2-й Сессии Центрального Исполнительного
Комитета Союза Советских Социалистических Республик 1-го созыва
«О введении в действие Конституции Союза Советских Социалистических
Республик»
1.
Основной Закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик
утвердить и немедленно ввести в действие.
2.
Принятый настоящей сессией Центрального Исполнительного Комитета Союза
Советских Социалистических Республик текст Основного Закона (Конституции) Союза
Советских Социалистических Республик внести на окончательное утверждение 2-го
Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик.
3.
До образования Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик на основе главы 4 и 5 Конституции Союза Советских
Социалистических Республик, все полномочия, предоставляемые Центральному
Исполнительному Комитету Союза Советских Социалистических Республик Конституцией,
возложить на Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик, выбранный на 1-й сессии Центрального
Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик 30-го
декабря 1922 года, в составе 19-ти членов.






Председатель
Центрального Исполнительного 
Комитета Союза Советских Социалистических 
Республик 

М.
Калинин



Секретарь
Центрального Исполнительного Комитета 
Союза Советских Социалистических Республик 

А.
Енукидзе



Москва Кремль
Основной
Закон (Конституция) Союза Советских Социалистических Республик
Центральный
Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республик, торжественно
провозглашая незыблемость основ советской власти, во исполнение постановления
1-го Съезда Советов Союза Советских Социалистических Республик, а также на
основании договора об образовании Союза Советских Социалистических Республик,
принятого на 1-м Съезде Советов Союза Советских Социалистических Республик в
городе Москве 30 декабря 1922 года, и принимая во внимание поправки и
изменения, предложенные центральными исполнительными комитетами союзных
республик, постановляет:
Декларация об
образовании Союза Советских Социалистических Республик и договор об образовании
Союза Советских Социалистических Республик составляют Основной Закон
(Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик.
Раздел первый Декларация об образовании Союза Советских
Социалистических Республик
Со времени образования
советских республик, государства мира раскололись на два лагеря: лагерь
капитализма и лагерь социализма.
Там, в лагере
капитализма, — национальная вражда и неравенство, колониальное рабство и
шовинизм, национальное угнетение и погромы, империалистические зверства и
войны.
Здесь, в лагере
социализма, — взаимное доверие и мир, национальная свобода и равенство, мирное
сожительство и братское сотрудничество народов.
Попытки
капиталистического мира на протяжении десятков лет разрешить вопрос о
национальности, путем совмещения свободного развития народов с системой
эксплуатации человека человеком, оказались бесплодными. Наоборот, клубок
национальных противоречий все более запутывается, угрожая самому существованию
капитализма. Буржуазия оказалась бессильной наладить сотрудничество народов.
Только в лагере
советов, только в условиях диктатуры пролетариата, сплотившей вокруг себя
большинство населения, оказалось возможным уничтожить в корне национальный
гнет, создать обстановку взаимного доверия и заложить основы братского
сотрудничества народов.
Только благодаря этим
обстоятельствам, удалось советским республикам отбить нападение империалистов
всего мира, внутренних и внешних; только благодаря этим обстоятельствам,
удалось им успешно ликвидировать гражданскую войну, обеспечить свое
существование и приступить к мирному хозяйственному строительству.
Но годы войны не прошли
бесследно. Засоренные поля, остановившиеся заводы, разрушенные производительные
силы и истощенные хозяйственные ресурсы, оставшиеся в наследство от войны,
делают недостаточными отдельные усилия отдельных республик по хозяйственному
строительству. Восстановление народного хозяйства оказалось невозможным при
раздельном существовании республик.
С другой стороны,
неустойчивость международного положения и опасность новых нападений делают
неизбежным создание единого фронта советских республик перед лицом
капиталистического окружения.
Наконец, само строение
советской власти, интернациональное по своей классовой природе, толкает
трудящиеся массы советских республик на путь объединения в одну
социалистическую семью.
Все эти обстоятельства
повелительно требуют объединения советских республик в одно союзное
государство, способное обеспечить и внешнюю безопасность, и внутренние
хозяйственные преуспеяния, и свободу национального развития народов.
Воля народов советских
республик, собравшихся недавно на съезды своих советов и единодушно принявших
решение об образовании «Союза Советских Социалистических Республик»,
служит надежной порукой в том, что Союз этот является добровольным объединением
равноправных народов, что за каждой республикой обеспечено право свободного
выхода из Союза, что доступ в Союз открыт всем социалистическим советским
республикам, как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем, что новое
союзное государство явится достойным увенчанием заложенных еще в октябре 1917
года основ мирного сожительства и братского сотрудничества народов, что оно
послужит верным оплотом против мирового капитализма и новым решительным шагом
по пути объединения трудящихся всех стран в Мировую Социалистическую Советскую
Республику.
Раздел второй Договор об образовании Союза Советских
Социалистических Республик
Российская
Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР), Украинская
Социалистическая Советская Республика (УССР), Белорусская Социалистическая
Советская Республика (БССР) и Закавказская Социалистическая Федеративная
Советская Республика (ЗСФСР: Советская Социалистическая Республика Азербайджан,
Советская Социалистическая Республика Грузия и Советская Социалистическая
Республика Армения) объединяются в одно союзное государство — Союз Советских
Социалистических Республик.
Глава первая О предметах ведения верховных органов власти
Союза Советских Социалистических Республик
1.
Ведению Союза Советских Социалистических Республик, в лице его верховных
органов, подлежат:
а)
представительство Союза в международных сношениях, ведение всех дипломатических
сношений, заключение политических и иных договоров с другими государствами;
б)
изменение внешних границ Союза, а также урегулирование вопросов об изменении
границ между союзными республиками;
в)
заключение договоров о приеме в состав Союза новых республик;
г)
объявление войны и заключение мира;
д)
заключение внешних и внутренних займов Союза Советских Социалистических
Республик и разрешение внешних и внутренних займов союзных республик;
е)
ратификация международных договоров;
ж)
руководство внешней торговлей и установление системы внутренней торговли;
з)
установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определение
отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих
общесоюзное значение, заключение концессионных договоров, как общесоюзных, так
и от имени союзных республик;
и)
руководство транспортным и почтово-телеграфным делом;
к)
организация и руководство вооруженными силами Союза Советских Социалистических
Республик;
л)
утверждение единого государственного бюджета Союза Советских Социалистических
Республик, в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление
общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним,
поступающих на образование бюджетов союзных республик; разрешение
дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик;
м)
установление единой денежной и кредитной системы;
н)
установление общих начал землеустройства и землепользования, а равно
пользования недрами, лесами и водами по всей территории Союза Советских
Социалистических Республик;
о)
общесоюзное законодательство о межреспубликанских переселениях и установление
переселенческого фонда;
п)
установление основ судоустройства и судопроизводства, а также гражданского и
уголовного законодательства Союза;
р)
установление основных законов о труде;
с)
установление общих начал в области народного просвещения;
т)
установление общих мер в области охраны народного здравия;
у)
установление системы мер и весов;
ф)
организация общесоюзной статистики;
х)
основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав
иностранцев;
ц)
право амнистии, распространяемое на всю территорию Союза;
ч)
отмена нарушающих настоящую Конституцию постановлений съездов советов и
центральных исполнительных комитетов союзных республик;
ш)
разрешение спорных вопросов, возникающих между союзными республиками.
2.
Утверждение и изменение основных начал настоящей Конституции подлежит
исключительному ведению Съезда Советов Союза Советских Социалистических
Республик.
Глава вторая О суверенных правах союзных республик и о
союзном гражданстве
3.
Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей
Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза. Вне этих
пределов каждая союзная республика осуществляет свою государственную власть
самостоятельно; Союз Советских Социалистических Республик охраняет суверенные
права союзных республик.
4.
За каждой из союзных республик сохраняется право свободного выхода из Союза.
5.
Союзные республики, в соответствии с настоящей Конституцией, вносят изменения в
свои конституции.
6.
Территория союзных республик не может быть изменяема без их согласия, а равно
для изменения, ограничения или отмены статьи 4 требуется согласие всех
республик, входящих в Союз Советских Социалистических Республик.
7.
Для граждан союзных республик устанавливается единое союзное гражданство.
Глава третья О Съезде Советов Союза Советских
Социалистических Республик
8.
Верховным органом власти Союза Советских Социалистических Республик является
Съезд Советов, а в период между Съездами Советов — Центральный Исполнительный
Комитет Союза Советских Социалистических Республик, состоящий из Союзного
Совета и Совета Национальностей.
9.
Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик составляется из
представителей городских советов и советов городских поселений — по расчету 1
депутат на 25 000 избирателей и представителей губернских съездов советов — по
расчету 1 депутат на
10.
Делегаты на Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик избираются
на губернских съездах советов. В тех республиках, где нет губернских
объединений, делегаты избираются непосредственно на съезде советов данной
республики.
11.
Очередные Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик созываются
Центральным Исполнительным Комитетом Союза Советских Социалистических Республик
один раз в год; чрезвычайные съезды созываются Центральным Исполнительным
Комитетом Союза Советских Социалистических Республик по его собственному
решению, по требованию Союзного Совета, Совета Национальностей, или же по
требованию двух союзных республик.
12.
При чрезвычайных обстоятельствах, препятствующих созыву в срок Съезда Советов
Союза Советских Социалистических Республик, Центральному Исполнительному
Комитету Союза Советских Социалистических Республик предоставляется право
отсрочки созыва Съезда.
Глава четвертая О Центральном Исполнительном Комитете Союза
Советских Социалистических Республик
13.
Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республик
состоит из Союзного Совета и Совета Национальностей.
14.
Съезд Советов Союза Советских Социалистических Республик избирает Союзный Совет
из представителей союзных республик, пропорционально населению каждой, всего в
составе 371 члена.
15.
Совет Национальностей образуется из представителей союзных и автономных
советских социалистических республик — по 5 представителей от каждой; из
представителей автономных областей РСФСР — по одному представителю от каждой.
Состав Совета Национальностей в целом утверждается Съездом Советов Союза
Советских Социалистических Республик.
Примечание.
Автономные республики Аджария и Абхазия и автономная область Юго-Осетия
посылают в Совет Национальностей по одному представителю.
16.
Союзный Совет и Совет Национальностей рассматривают все декреты, кодексы и
постановления, поступающие к ним от Президиума Центрального Исполнительного
Комитета и Совета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических
Республик, отдельных народных комиссариатов Союза, центральных исполнительных
комитетов союзных республик, а также возникающие по инициативе Союзного Совета
и Совета Национальностей.
17.
Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республик
издает кодексы, декреты, постановления и распоряжения, объединяет работу по
законодательству и управлению Союза Советских Социалистических Республик и
определяет круг деятельности Президиума Центрального Исполнительного Комитета и
Совета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик.
18.
Все декреты и постановления, определяющие общие нормы политической и
экономической жизни Союза Советских Социалистических Республик, а также
вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов
Союза Советских Социалистических Республик, обязательно должны восходить на
рассмотрение и утверждение Центрального Исполнительного Комитета Союза
Советских Социалистических Республик.
19.
Все декреты, постановления и распоряжения, издаваемые Центральным
Исполнительным Комитетом, обязательны к непосредственному исполнению на всей
территории Союза Советских Социалистических Республик.
20.
Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республик
имеет право приостанавливать или отменять декреты, постановления и распоряжения
Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик, а также съездов советов и центральных
исполнительных комитетов союзных республик и других органов власти на
территории Союза Советских Социалистических Республик.
21.
Очередные сессии Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик созываются Президиумом Центрального Исполнительного
Комитета три раза в год. Чрезвычайные сессии созываются по постановлению
Президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик, по требованию Президиума Союзного Совета или
Президиума Совета Национальностей, а также по требованию Центрального
Исполнительного Комитета одной из союзных республик.
22.
Законопроекты, восходящие на рассмотрение Центрального Исполнительного Комитета
Союза Советских Социалистических Республик, получают силу закона лишь при
условии принятия их как Союзным Советом, так и Советом Национальностей, и
публикуются от имени Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик.
23.
В случаях разногласий между Союзным Советом и Советом Национальностей, вопрос
передается в создаваемую ими согласительную комиссию.
24.
При недостижении соглашения в согласительной комиссии, вопрос переносится на
рассмотрение совместного заседания Союзного Совета и Совета Национальностей,
причем, в случае отсутствия большинства голосов Союзного Совета или Совета
Национальностей, вопрос может быть передан, по требованию одного из этих
органов, на разрешение очередного или чрезвычайного Съезда Советов Союза Советских
Социалистических Республик.
25.
Союзный Совет и Совет Национальностей для подготовки их сессий и руководства
работой последних выбирают свои Президиумы, в составе по 7-ми членов каждый.
26.
В период между сессиями Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик высшим органом власти является Президиум
Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических
Республик, образуемый Центральным Исполнительным Комитетом в количестве 21
члена, в число которых входят в полном составе Президиумы Союзного Совета и
Совета Национальностей.
27.
Центральный Исполнительный Комитет избирает по числу союзных республик четырех
председателей Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик из состава членов Президиума Центрального
Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик.
28.
Центральный Исполнительный Комитет Союза Советских Социалистических Республик
ответственен перед Съездом Советов Союза Советских Социалистических Республик.
Глава пятая О Президиуме Центрального Исполнительного
Комитета Союза Советских Социалистических Республик
29.
Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик, в период между сессиями Центрального
Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик, является
высшим законодательным, исполнительным и распорядительным органом власти Союза
Советских Социалистических Республик.
30.
Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик наблюдает за проведением в жизнь Конституции Союза
Советских Социалистических Республик и исполнением всех постановлений Съезда
Советов и Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик всеми органами власти.
31.
Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик имеет право приостанавливать и отменять
постановления Совета Народных Комиссаров и отдельных народных комиссариатов
Союза Советских Социалистических Республик, а также центральных исполнительных
комитетов и советов народных комиссаров союзных республик.
32.
Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик имеет право приостанавливать постановления съездов
советов союзных республик, с последующим внесением этих постановлений на
рассмотрение и утверждение Центрального Исполнительного Комитета Союза
Советских Социалистических Республик.
33.
Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик издает декреты, постановления и распоряжения,
рассматривает и утверждает проекты декретов и постановлений, вносимых Советом
Народных Комиссаров, отдельными ведомствами Союза Советских Социалистических
Республик, центральными исполнительными комитетами союзных республик, их
президиумами и другими органами власти.
34.
Декреты и постановления Центрального Исполнительного Комитета, его Президиума и
Совета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик
печатаются на языках, общеупотребительных в союзных республиках (русский,
украинский, белорусский, грузинский, армянский, тюрко-татарский).
35.
Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик разрешает вопросы о взаимоотношениях между Советом
Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик и народными
комиссариатами Союза Советских Социалистических Республик, с одной стороны, и
центральными исполнительными комитетами союзных республик и их президиумами — с
другой.
36.
Президиум Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских
Социалистических Республик ответственен перед Центральным Исполнительным
Комитетом Союза Советских Социалистических Республик.
Глава
шестая О Совете Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик
37.
Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик является
исполнительным и распорядительным органом Центрального Исполнительного Комитета
Союза Советских Социалистических Республик и образуется Центральным Исполнительным
Комитетом Союза Советских Социалистических Республик в составе:
председателя Совета
Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик;
заместителей
председателя;
народного комиссара по
иностранным делам;
народного комиссара по
военным и морским делам;
народного комиссара
внешней торговли;
народного комиссара
путей сообщения;
народного комиссара
почт и телеграфов;
народного комиссара
рабоче-крестьянской инспекции;
председателя высшего
совета народного хозяйства;
народного комиссара труда;
народного комиссара
продовольствия;
народного комиссара
финансов.
38.
Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик в пределах
предоставленных ему Центральным Исполнительным Комитетом Союза Советских
Социалистических Республик прав и на основании Положения о Совете Народных
Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик, издает декреты и
постановления, обязательные к исполнению на всей территории Союза Советских
Социалистических Республик.
39.
Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик
рассматривает декреты и постановления, вносимые как отдельными народными
комиссариатами Союза Советских Социалистических Республик, так и центральными
исполнительными комитетами союзных республик и их президиумами.
40.
Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик во всей
своей работе ответственен перед Центральным Исполнительным Комитетом Союза
Советских Социалистических Республик и его Президиумом.
41.
Постановления и распоряжения Совета Народных Комиссаров Союза Советских
Социалистических Республик могут быть приостанавливаемы и отменяемы Центральным
Исполнительным Комитетом Союза Советских Социалистических Республик и его
Президиумом.
42.
Центральные исполнительные комитеты союзных республик и их президиумы
опротестовывают декреты и постановления Совета Народных Комиссаров Союза
Советских Социалистических Республик в Президиум Центрального Исполнительного
Комитета Союза Советских Социалистических Республик, не приостанавливая их
исполнения.
Глава седьмая О Верховном Суде Союза Советских
Социалистических Республик
43.
В целях утверждения революционной законности на территории Союза Советских
Социалистических Республик, при Центральном Исполнительном Комитете Союза
Советских Социалистических Республик учреждается Верховный Суд, к компетенции
которого относятся:
а)
дача верховным судам союзных республик руководящих разъяснений по вопросам
общесоюзного законодательства;
б)
рассмотрение и опротестование перед Центральным Исполнительным Комитетом Союза
Советских Социалистических Республик по представлению прокурора Верховного Суда
Союза Советских Социалистических Республик постановлений, решений и приговоров
верховных судов союзных республик, по соображениям противоречия таковых
общесоюзному законодательству, или поскольку ими затрагиваются интересы других
республик;
в)
дача заключений по требованию Центрального Исполнительного Комитета Союза
Советских Социалистических Республик о законности тех или иных постановлений
союзных республик с точки зрения Конституции;
г)
разрешение судебных споров между союзными республиками;
д)
рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц Союза в преступлениях по
должности.
44.
Верховный Суд Союза Советских Социалистических Республик действует в составе:
а)
пленарного заседания Верховного Суда Союза Советских Социалистических
Республик;
б)
гражданско-судебной и уголовно-судебной коллегий Верховного Суда Союза
Советских Социалистических Республик;
в)
военной и военно-транспортной коллегий.
45.
Верховный Суд Союза Советских Социалистических Республик в составе его
пленарного заседания образуется из 11-ти членов, в том числе председателя и его
заместителя, 4-х председателей пленарных заседаний верховных судов союзных
республик и одного представителя Объединенного Государственного Политического
Управления Союза Советских Социалистических Республик, причем председатель и
его заместитель и остальные пять членов назначаются Президиумом Центрального
Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик.
46.
Прокурор Верховного Суда Союза Советских Социалистических Республик и его
заместитель назначаются Президиумом Центрального Исполнительного Комитета Союза
Советских Социалистических Республик. На обязанности прокурора Верховного Суда
Союза Советских Социалистических Республик лежит дача заключений по всем
вопросам, подлежащим разрешению Верховного Суда Союза Советских
Социалистических Республик, поддержание обвинения в заседании его и, в случае
несогласия с решениями пленарного заседания Верховного Суда Союза Советских
Социалистических Республик, опротестование их в Президиум Центрального
Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических Республик.
47.
Право направления указанных в ст. 43 вопросов на рассмотрение пленарного
заседания Верховного Суда Союза Советских Социалистических Республик может
иметь место исключительно по инициативе Центрального Исполнительного Комитета
Союза Советских Социалистических Республик, его Президиума, прокурора
Верховного Суда Союза Советских Социалистических Республик, прокуроров союзных
республик и Объединенного Государственного Политического Управления Союза Советских
Социалистических Республик.
48.
Пленарные заседания Верховного Суда Союза образуют специальные судебные
присутствия (составы) для рассмотрения:
а)
уголовных и гражданских дел исключительной важности, затрагивающих по своему
содержанию две или несколько союзных республик, и
б)
дел персональной подсудности членов Центрального Исполнительного Комитета и
Совета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик.
Принятие Верховным Судом
Союза Советских Социалистических Республик к своему производству этих дел может
иметь место исключительно по особым на каждый раз постановлениям Центрального
Исполнительного Комитета Союза или его Президиума.
Глава восьмая О народных комиссариатах Союза Советских
Социалистических Республик
49.
Для непосредственного руководства отдельными отраслями государственного
управления, входящими в круг ведения Совета Народных Комиссаров Союза Советских
Социалистических Республик, образуется 10 народных комиссариатов, указанных в ст.
37 настоящей Конституции, действующих на основе Положений о народных
комиссариатах, утвержденных Центральным Исполнительным Комитетом Союза
Советских Социалистических Республик.
50.
Народные комиссариаты Союза Советских Социалистических Республик делятся на:
а)
общесоюзные народные комиссариаты — единые для всего Союза Советских Социалистических
Республик;
б)
объединенные народные комиссариаты Союза Советских Социалистических Республик.
51.
Общесоюзными народными комиссариатами Союза Советских Социалистических
Республик являются народные комиссариаты:
по иностранным делам;
по военным и морским
делам;
внешней торговли;
путей сообщения;
почт и телеграфов.
52.
Объединенными народными комиссариатами Союза Советских Социалистических
Республик являются народные комиссариаты:
высший совет народного
хозяйства;
продовольствия;
труда;
финансов и рабоче-крестьянской
инспекции.
53.
Общесоюзные народные комиссариаты Союза Советских Социалистических Республик
имеют при союзных республиках своих уполномоченных, непосредственно им подчиненных.
54.
Органами объединенных народных комиссариатов Союза Советских Социалистических
Республик, осуществляющими на территории союзных республик их задания, являются
одноименные народные комиссариаты этих республик.
55.
Во главе народных комиссариатов Союза Советских Социалистических Республик
стоят члены Совета Народных Комиссаров — народные комиссары Союза Советских
Социалистических Республик.
56.
При каждом народном комиссаре, под его председательством, образуется коллегия,
члены которой назначаются Советом Народных Комиссаров Союза Советских
Социалистических Республик.
57.
Народный комиссар вправе единолично принимать решения по всем вопросам,
подлежащим ведению соответствующего комиссариата, доводя о них до сведения
коллегии. В случае несогласия с тем или иным решением народного комиссара,
коллегия или отдельные ее члены, не приостанавливая исполнения решения, могут
обжаловать его в Совет Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических
Республик.
58.
Распоряжения отдельных народных комиссариатов Союза Советских Социалистических
Республик могут быть отменяемы Президиумом Центрального Исполнительного
Комитета и Совета Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических Республик.
59.
Распоряжения народных комиссариатов Союза Советских Социалистических Республик
могут быть приостанавливаемы центральными исполнительными комитетами или
президиумами центральных исполнительных комитетов союзных республик при явном
несоответствии данного распоряжения Союзной Конституции, законодательству Союза
или законодательству союзной республики. О приостановке распоряжения
центральные исполнительные комитеты или президиумы центральных исполнительных
комитетов союзных республик немедленно сообщают Совету Народных Комиссаров
Союза Советских Социалистических Республик и соответствующему народному
комиссару Союза Советских Социалистических Республик.
60.
Народные комиссары Союза Советских Социалистических Республик ответственны
перед Советом Народных Комиссаров, Центральным Исполнительным Комитетом Союза
Советских Социалистических Республик и его Президиумом.
Глава девятая Об Объединенном Государственном Политическом
Управлении
61.
В целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с
политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом,
учреждается при Совете Народных Комиссаров Союза Советских Социалистических
Республик Объединенное Государственное Политическое Управление (ОГПУ),
председатель которого входит в Совет Народных Комиссаров Союза Советских
Социалистических Республик с правом совещательного голоса.
62.
Объединенное Государственное Политическое Управление Союза Советских
Социалистических Республик руководит работой местных органов Государственного
Политического Управления (ГПУ) через своих уполномоченных при советах народных
комиссаров союзных республик, действующих на основании специального положения,
утвержденного в законодательном порядке.
63.
Надзор за закономерностью действий Объединенного Государственного Политического
Управления Союза Советских Социалистических Республик осуществляется прокурором
Верховного Суда Союза Советских Социалистических Республик на основе
специального постановления Центрального Исполнительного Комитета Союза
Советских Социалистических Республик.
Глава десятая О союзных республиках
64.
В пределах территории каждой союзной республики, верховным органом власти
последней является съезд советов республики, а в промежутках между съездами —
ее центральный исполнительный комитет.
65.
Взаимоотношения между верховными органами власти союзных республик и верховными
органами власти Союза Советских Социалистических Республик устанавливаются
настоящей Конституцией.
66.
Центральные исполнительные комитеты союзных республик избирают из своей среды
президиумы, которые в период между сессиями центральных исполнительных
комитетов являются высшими органами власти.
67.
Центральные исполнительные комитеты союзных республик образуют свои
исполнительные органы — советы народных комиссаров в составе:
председателя совета
народных комиссаров;
заместителей
председателя;
председателя высшего
совета народного хозяйства;
народного комиссара
земледелия;
народного комиссара
финансов;
народного комиссара
продовольствия;
народного комиссара
труда;
народного комиссара
внутренних дел;
народного комиссара
юстиции;
народного комиссара
рабоче-крестьянской инспекции;
народного комиссара
просвещения;
народного комиссара
здравоохранения;
народного комиссара
социального обеспечения,
а также, с правом
совещательного или решающего голоса, по решению центральных исполнительных
комитетов союзных республик, уполномоченных народных комиссаров Союза Советских
Социалистических Республик по иностранным делам, по военным и морским делам,
внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов.
68.
Высший совет народного хозяйства и народные комиссариаты продовольствия,
финансов, труда, рабоче-крестьянской инспекции союзных республик, подчиняясь
центральным исполнительным комитетам и советам народных комиссаров союзных
республик, осуществляют в своей деятельности директивы соответственных народных
комиссариатов Союза Советских Социалистических Республик.
69.
Право амнистии, а равно право помилования и реабилитации в отношении граждан,
осужденных судебными и административными органами союзных республик,
сохраняется за центральными исполнительными комитетами этих республик.
Глава одиннадцатая О гербе, флаге и столице Союза Советских
Социалистических Республик
70.
Государственный герб Союза Советских Социалистических Республик состоит из
серпа и молота на земном шаре, изображенном в лучах солнца и обрамленном
колосьями, с надписью на шести языках, упомянутых в ст. 34: «Пролетарии
всех стран, соединяйтесь!» На верху герба имеется пятиконечная звезда.
71.
Государственный флаг Союза Советских Социалистических Республик состоит из
красного или алого полотнища, с изображением на его верхнем углу у древка
золотых серпа и молота и над ними красной пятиконечной звезды, обрамленной
золотой каймой. Отношение ширины к длине 1:2.
72.
Столицей Союза Советских Социалистических Республик является город Москва.
*(1)
См.: Учебные программы по специальности «Юриспруденция». Общие курсы.
М., 2001. С. 34.
*(2)
См.: Отечественное законодательство ХI-ХХ веков. Ч. 1. ХХ век. М., 1999. С.
217.
*(3)
См.: Там же. С. 8.
*(4)
См.: История Всесоюзной Коммунистической партии (большевиков). Краткий курс.
М., 1938. С. 249, 326.
*(5)
Там же. С. 131-134.
*(6)
Там же. С. 94.
*(7)
См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистического
государства 1922-1925 гг. М., 1960.
*(8)
Там же. С. 238.
*(9)
См., например: Чистяков О.И. Взаимоотношения советских республик до образования
СССР. М., 1955.
*(10)
См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 134.
*(11)
См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 143.
*(12)
См.: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М., 2003. С. 95.
*(13)
См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 149.
*(14)
См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических
республик: Сб. док. Т. III. М., 1960. С. 17.
*(15)
См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 163.
*(16)
См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 181.
*(17)
См.: Там же. С. 191.
*(18)
См.: Златопольский Д.Л. СССР — федеративное государство. М., 1967. С. 147.
*(19)
См.: История национально-государственного строительства в СССР.
Национально-государственное строительство в СССР в переходный период от
капитализма к социализму (1917-1936 гг.). М., 1968. С. 370.
*(20)
См.: Там же. С. 371.
*(21)
Ср. с. 377-378 первого издания и с. 390 второго.
*(22)
См.: История национально-государственного строительства в СССР 1917-1978. Т. 1.
М., 1979. С. 291.
*(23)
См.: Указ. соч. М., 1967. С. 117.
*(24)
См.: История СССР с древнейших времен до наших дней. Т. ХVIII. М., 1967. С.
117.
*(25)
См.: Там же. С. 119.
*(26)
См.: Кислицын И.М. Вопросы теории и практики федеративного строительства Союза
ССР. М., 1969. С. 35.
*(27)
См.: Там же. С. 40.
*(28)
См.: Кислицын И.М. Указ. соч. С. 47-48.
*(29)
См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 362.
*(30)
См.: Указ. соч. М., 1971. С. 156.
*(31)
См.: Там же.
*(32)
См.: Становление основ общесоюзного законодательства. М., 1972. С. 11.
*(33)
См.: Златопольский Д.Л., Чистяков О.И. Указ. соч. М., 1972.
*(34)
См.: Портнов В.П., Славин М.М. Указ. соч. М., 1982. С. 126.
*(35)
См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических республик: Сб. док. Т.
III. М., 1960. С. 16.
*(36)
РГАСПИ. Ф. 50. Оп. 1. Д. 48. Л. 78.
*(37)
Там же. Л. 8.
*(38)
См.: Байбаков С.А. Указ. соч. С. 420-423.
*(39)
РГАСПИ. Ф. 50. Оп. 1. Д. 48. Л. 8.
*(40)
См.: Указ. соч. Т. 2. Киев, 1987. С. 113.
*(41)
Там же. С. 118.
*(42)
См.: История государства и права СССР. Ч. II. М., 1966. С. 216.
*(43)
См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик: Сб. док. Т.
III. М., 1960. С. 15-16.
*(44)
Там же. С. 217.
*(45)
См.: История государства и права СССР. Ч. II. М., 1971. С. 162.
*(46)
См.: История государства и права СССР. Ч. II. М., 1981. С. 199.
*(47)
Там же. С. 202.
*(48)
См.: Емелин С.А. История государства и права СССР. Курс лекций. Ч. II. М.,
1990. С. 59.
*(49)
См.: История отечественного государства и права. Ч. II. Курс лекций. Вып. 3.
Советское государство и право в период нэпа (1921-1929). М., 1995.
*(50)
См.: Исаев И.А. История государства и права России. М., 1998. С. 496.
*(51)
См.: История государства и права России/Под ред. Ю.П. Титова. М., 1996. С. 386.
*(52)
См.: Емелин А.С. История государства и права России (октябрь 1917 — декабрь 1991
гг.). М., 1999. С. 36.
*(53)
См.: История России. ХХ век/Под ред. В.П. Дмитренко. М., 1996. С. 233.
*(54)
Там же. С. 236.
*(55)
См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 356.
*(56)
См.: Карр Э. История Советской России. Большевистская революция 1917-1923. Т.
1. М., 1990. С. 317.
*(57)
См.: Пайпс Р. Указ. соч. М., 1997. С. 171.
*(58)
См.: История Советской Конституции (в документах) 1917-1956. М., 1957.
*(59)
Там же. С.18.
*(60)
Там же. С. 22.
*(61)
Там же. С. 23.
*(62)
См.: Братское содружество народов СССР 1922-1936 гг. М., 1964.
*(63)
См.: История государства и права СССР: Сб. док. Ч. II. М., 1968.
*(64)
См.: Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сб. док. М., 1972.
*(65)
См.: Образование и развитие СССР как союзного государства. Сборник
законодательных и других нормативных актов. М., 1972.
*(66)
См.: Емелин А.С. История государства и права. М., 1985.
*(67)
См.: Сборник документов по истории отечественного государства и права. Ч. II.
М., 1993.
*(68)
См.: Хрестоматия по истории отечественного государства и права
(послеоктябрьский период)/Под ред. О.И. Чистякова. М., 1994.
*(69)
См.: История отечественного государства и права. Ч. II/Под ред. О.И. Чистякова.
М., 1997.
*(70)
См.: Отечественное законодательство ХI-ХХ веков. Ч. II. ХХ век. М., 1999.
*(71)
См.: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М., 2003.
*(72)
См.: Семидеркин Н.А. Создание первого брачно-семейного кодекса. М., 1989.
*(73)
См.: Швеков Г.В. Первый советский уголовный кодекс. М., 1970.
*(74)
См.: Новицкая Т.Е. Гражданский кодекс РСФСР 1922 года. 2-е изд., доп. и испр.
М., 2002.
*(75)
См.: История государства и права Украинской ССР. Т. II. 1917-1937. Киев, 1987. С.
16.
*(76)
См.: Музыченко П. История государства и права Украины. Киев, 2001. С. 244.
*(77)
РГАСПИ. Ф. 50. Оп. 1. Д. 48. Л. 12.
*(78)
Наиболее ярким представителем названной концепции является В.Р. Филиппов,
обобщивший в своей весьма интересной книжке, кажется, всю современную
литературу по данному вопросу (См.: Филиппов В.Р. Критика этнического
федерализма. М., 2003).
*(79)
РГАСПИ. Ф. 50. Оп. 1. Д. 48. Л. 5-6.
*(80)
См.: История государства и права Украинской ССР. С. 113.
*(81)
См.: Авакьян С.А. Изменение статуса субъекта Российской Федерации: проблемы и
пути их решения//Вестник Московского университета. 2003. N 2. С. 18.
*(82)
См.: Курицын В.М. История государства и права России. 1929-1940. М., 1998. С.
4.
*(83)
РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 2. Д. 87. Л. 1.
*(84)
См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистического
государства. 1922-1925 гг. М., 1960. С. 163.
*(85)
См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических
республик. Т. III. М., 1960. С.16.
*(86)
РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 2. Д. 87. Л. 1.
*(87)
Там же. Ф. 50. Оп. 2. Д. 48. Л. 8 и сл.
*(88)
ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 25. Л. 2
*(89)
Там же. Л. 3.
*(90)
См.: Образование Союза Советских Социалистических Республик: Сб. док. М., 1972.
С. 310.
*(91)
См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических
республик: Сб. док. Т. 1. М., 1959. С. 217.
*(92)
См.: Там же. С. 214.
*(93)
ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 7. Л. 1.
*(94)
ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 9. Л. 8.
*(95)
Там же. Л. 9.
*(96)
Там же. Л. 10.
*(97)
Такая версия излагается и в нашем учебнике, где автором соответствующей главы
обозначен я, да и ответственным редактором тоже (См.: История отечественного
государства и права/Под ред. О.И. Чистякова. Ч. 2. М., 2001. С. 183). Следует
признать, что я поддался мнению других авторитетных исследователей.
*(98)
ГАРФ . Ф. 3316. Оп. 1. Д. 9. Л. 11.
*(99)
См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистического
государства. 1922-1925 гг. М., 1960. С. 196.
*(100)
См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 196.
*(101)
РГАСПИ. Ф. 50. Оп. 1. Д. 48. Л. б/н.
*(102)
Там же. Л. 8.
*(103)
Там же. Л. 9.
*(104)
Там же. Л. 10.
*(105)
Там же. Л. 12.
*(106)
Л. 28, 29.
*(107)
ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 7. Л. 1.
*(108)
ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 8. Л. 1.
*(109)
Там же. Д. 7. Л. 6.
*(110)
ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 25. Л. 2.
*(111)
ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 25. Л. 13.
*(112)
Там же. Л. 6.
*(113)
ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 25. Л. 5.
*(114)
Там же. Л. 10.
*(115)
Там же. Д. 8. Л. 1.
*(116)
ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 8. Л. 3.
*(117)
Там же. Л. 18.
*(118)
См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистического
государства. С. 224.
*(119)
См.: Тайны национальной политики ЦК РКП. «Четвертое совещание ЦК РКП с
ответственными работниками национальных республик и областей в г. Москве 9-12
июня 1923 г.». Стенографический отчет. М., 1992. С. 264.
*(120)
Там же. С. 269-270.
*(121)
См.: Сталин И.В. Соч. Т. 5. С. 293-300.
*(122)
ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 8. Л. 6.
*(123)
Например, ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 8. Л. 6, 13 и др.
*(124)
ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 8. Л. 16.
*(125)
ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 8. Л. 14.
*(126)
См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических республик. Т. 3. М., 1960.
С. 22.
*(127)
См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических
республик: Сб. док. Т. IV. Ч. 1. М., 1962. С. 18.
*(128)
См.: Там же. Т. V. М., 1964. С. 140.
*(129)
См.: Там же. С. 498.
*(130)
Съезды Советов союзных и автономных Советских Социалистических Республик
Закавказья: Сб. док. 1923-1937. Т. VI. М., 1964. С. 30.
*(131)
См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических республик: Сб. док.
1922-1936. Т. III. М., 1960. С. 40.
*(132)
См., например: Челяпов Н. Суверенитет//Энциклопедия государства и права/Под
ред. П. Стучки. Т. III. М., 1930. С. 795-796.
*(133)
См.: Алексеев Н. Русский народ и государство. М., 1998. С. 541.
*(134)
Вестник Моск. ун-та. Серия 11. «Право». 2000. N 3.
*(135)
См.: Алексеев Н. Указ. соч. С. 541-542.
*(136)
См.: Шевцов В.С. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). М.,
1978. Гл. 1.
*(137)
См.: Авторханов А. Империя Кремля. Советский тип колониализма. Вильнюс, 1990.
*(138)
См.: Александренко Г.В. Буржуазный федерализм (критический анализ буржуазных
федераций и буржуазных теорий федерализма). Киев, 1962. С. 238.
*(139)
См.: Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 8.
*(140)
См.: Документы внешней политики СССР. Т. 1. М., 1957. С. 15.
*(141)
Там же С. 16-17.
*(142)
Там же. С. 31.
*(143)
См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 35. С. 121-122.
*(144)
См., например: Заявление Народного комиссариата иностранных дел от 18 ноября
1917 г.//Документы внешней политики СССР. Т. 1. С. 33.
*(145)
См.: Документы внешней политики СССР. Т. 1. С. 63.
*(146)
Там же. С. 64-65.
*(147)
Там же. С. 66-67.
*(148)
Там же. С. 71.
*(149)
Там же. С. 72.
*(150)
Там же. С. 74.
*(151)
Там же. С. 74-75.
*(152)
Там же. С. 80.
*(153)
Там же. С. 80-81.
*(154)
См.: История государства и права Украинской ССР. Т. 2. 1917-1937. Киев, 1987.
С. 8.
*(155)
См.: Музыченко П. История государства и права Украины. Киев, 2001. С. 241.
*(156)
Цит. по: Музыченко П. Указ. соч. С. 243.
*(157)
См.: История Советской Конституции (в документах) 1917-1956. М., 1957. С. 260.
*(158)
См.: Конт Ф.К политической антропологии советской системы. Внешнеполитические
аспекты. М., 2003. С. 57.
*(159)
См.: Национально-государственное строительство в СССР. Т. 1. М., 1979. С. 127.
*(160)
См.: История национально-государственного строительства. С. 162-163.
*(161)
См.: История Советской Конституции. С. 237.
*(162)
Там же. С. 252-255.
*(163)
Там же. С. 266.
*(164)
Там же. С. 303.
*(165)
Там же. С. 319.
*(166)
Там же. С. 320-321.
*(167)
Там же. С. 337 и сл.
*(168)
См.: Хармандарян С.В. Ленин и становление Закавказской Федерации. 1921-1923.
Ереван, 1969. С. 120.
*(169)
См.: Хармандарян С.В. Указ. соч. С. 127.
*(170)
См.: Документы внешней политики СССР. Т. IV. М., 1960. С. 423.
*(171)
См.: Хармандарян С.В. Указ. соч. С. 201.
*(172)
См.: История национально-государственного строительства в СССР 1917-1978. М.,
1979. С. 208-209.
*(173)
См.: Сапарова Г.Х. Революционный комитет Туркменской ССР как первый высший
орган государственной власти республики. Ашхабад, 1981. С. 33.
*(174)
См.: История советской Конституции. С. 482-483.
*(175)
Там же. С. 495.
*(176)
См.: История советской Конституции. С. 483.
*(177)
См.: Дегтяренко Н.Д. Развитие советской государственности в Таджикистане. М.,
1960. С. 116.
*(178)
Там же. С. 122.
*(179)
См.: Документы внешней политики СССР. Т. V. М., 1961. С. 191-192.
*(180)
Там же. С. 573.
*(181)
Там же. Т. VI. М., 1962. С. 134-135.
*(182)
Там же. С. 382-385.
*(183)
См.: Документы внешней политики. Т. VII. М., 1963. С. 7.
*(184)
См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Т. I. М., 1967.
С. 345.
*(185)
Там же. С. 374.
*(186)
Там же. С. 376.
*(187)
См.: Антошин А.М. Военная реформа 1924-1928 гг. М., 1951. С. 73.
*(188)
См.: Булдаков В.П. Кризис империи и революционный национализм начала ХХ в. в
России//Вопросы истории. 2000. N 1. С. 35.
*(189)
См.: Берхин И.Б. Военная реформа в СССР (1924-1925 гг.). М., 1958. С. 116.
*(190)
История советской Конституции. С. 265-266.
*(191)
См.: Сборник документов по истории уголовного законодательства СССР и РСФСР
1917-1952. М., 1953. С. 199-211.
*(192)
См.: Советская прокуратура в важнейших документах. М., 1956. С. 306, 371 и др.
*(193)
См.: Алексеев Н.Н. Указ. соч. С. 542.
*(194)
См.: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М., 2003. С. 103 и др.
*(195)
Съезды Советов советских социалистических республик: Сб. док. Т. II. М., 1960.
С. 488.
*(196)
Съезды Советов союзных и автономных советских социалистических республик: Сб.
док. Т. VI. М., 1964. С. 278-280, 463-465, 601-603.
*(197)
См.: Экономические отношения Советской России с будущими союзными республиками.
1917-1922. Документы и материалы. М., 1996. С. 51.
*(198)
См.: История советской Конституции. С. 519.
*(199)
Там же. С. 533.
*(200)
Там же. С. 593-594.
*(201)
Там же. С. 645.
*(202)
См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам: Сб. док. Т. I.
М., 1967. С. 394.
*(203)
См.: Тринадцатый съезд РКП(б). Май 1924 года. Стенографический отчет. М., 1963.
С. 626.
*(204)
См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических
республик. Т. 1. М., 1959. С. 212.
*(205)
См.: Там же. С. 216-217.
*(206)
См.: Десятый Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских
и казачьих депутатов. 23-27 декабря 1922 года: Стенографический отчет с
приложениями. М. Издание ВЦИК, 1923. С. 6.
*(207)
См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик: Сб. док. Т.
III. М., 1960. С. 12.
*(208)
Там же. С. 31.
*(209)
См.: Население СССР 1987. Статистический сборник. М., 1988. С. 8.
*(210)
См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик. Т. III. С. 140.
*(211)
Там же. С. 193.
*(212)
См.: История Советского государства и права в трех книгах. Кн. 2. М., 1968. С.
217.
*(213)
См.: Съезды Советов Союза Советских Социалистических Республик. Т. III. С. 12.
*(214)
Там же. С. 31.
*(215)
Там же. С. 149.
*(216)
См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистического
государства. 1922-1925 гг. М., 1960. С. 197.
*(217)
Там же. С. 198.
*(218)
Там же. С. 202.
*(219)
См.: Двенадцатый съезд РКП(б) 17-25 апреля 1923 года. Стенографический отчет.
М., 1968. С. 492.
*(220)
См.: Там же. С. 511, 582.
*(221)
См.: Сталин И.В. Соч. Т. V. С. 270.
*(222)
РГАСПИ. Ф. 50. Оп. 1. Д. 48. Л. 10.
*(223)
См.: Двенадцатый съезд РКП(б). С. 696.
*(224)
См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистического
государства. 1922-1925 гг. С. 218-219.
*(225)
ГАРФ. Ф. 3316. Оп. 1. Д. 25. Л. 8.
*(226)
Там же. Л. 6.
*(227)
См.: Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в
сравнительной перспективе. М., 1998. С. 512.
*(228)
См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических
республик. Т. III. С. 76.
*(229)
См.: История Советского государства и права в трех книгах. Кн. 2. М., 1968. С.
224.
*(230)
См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических
республик. Т. III. С. 32-33.
*(231)
См.: Там же. С. 205.
*(232)
См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистического
государства. 1922-1925 гг. С. 195.
*(233)
См.: Двенадцатый съезд РКП(б). С. 492.
*(234)
Там же. С. 497.
*(235)
Там же. С. 503-504 .
*(236)
Там же. С. 571.
*(237)
Там же. С. 574.
*(238)
См.: Конт Ф. К политической антропологии Советской системы. Внешнеполитические
аспекты. М., 2003. С. 75-80.
*(239)
Там же. С. 87.
*(240)
См.: Сталин И.В. Соч. Т. 5. С. 272.
*(241)
См.: Двенадцатый съезд РКП(б). С. 695.
*(242)
Там же. С. 695-696.
*(243)
См.: Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского Социалистического
государства. 1922-1925 гг. С. 219-220.
*(244)
См.: Тайны национальной политики ЦК РКП(б) «Четвертое совещание ЦК РКП(б)
с ответственными работниками национальных республик и областей в г. Москве 9-12
июня 1923 г.». Стенографический отчет. М., 1992. С. 104.
*(245)
См.: История Советской Конституции в документах 1917-1956. М., 1957. С.
240-246, 299-300.
*(246)
См.: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002. С. 83-84.
*(247)
См.: Якубовская С.И. Указ. соч. С. 251.
*(248)
См.: История Советской Конституции. С. 193.
*(249)
См.: История Советской Конституции. С. 189-190, 252-253.
*(250)
См.: Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических
республик: Сб. док. Т. VII. М., 1965. С. 536-539.
*(251)
См.: Советская прокуратура в важнейших документах. М., 1956. С. 275-276.
*(252)
См.: Там же. С. 295.
*(253)
Там же. С. 298.
*(254)
См.: История Советской Конституции. С. 508-510.
*(255)
См.: Советская прокуратура. Очерки истории. М., 1993. С. 17.
*(256)
См.: Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 г. —
декабрь 1991 г. М., 1994. С. 176.
*(257)
Там же.
*(258)
См.: История Советского государства и права в 3 книгах. Кн. 2. М., 1968. С.
402.
*(259)
Там же. С. 403.
*(260)
См.: Коржихина Т.П. Указ. соч. С. 177.
*(261)
См.: Кудрявцев В., Трусов А. Политическая юстиция в СССР. М., 2000. С. 279.
*(262)
Там же.
*(263)
Там же. С. 280.
*(264)
См.: Материалы Февральско-мартовского Пленума ЦК ВКП(б) 1937 года//Вопросы
истории. 1995. N 2. С. 11.
*(265)
См.: Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в
сравнительной перспективе. М., 1998. С. 511.
*(266)
См.: Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма. СПб., 2002. С. 24.